¿Hora de cambiar la fórmula del sistema de regalías?

El Sistema General de Regalías (SGR), que entró en vigencia en 2012, está de nuevo en el ojo del huracán. Fuertes cuestionamientos de la Contraloría General de la República (CGR), encargada del control fiscal, lo tienen contra la pared. También los alcaldes y gobernadores critican la parálisis que generan los excesivos controles, papeleos y burocracia que han derivado en una baja ejecución de obras.

El nuevo sistema fue aprobado para darle mayor equidad a la distribución de los recursos, evitar que se dispersaran y se dedicaran a obras de baja pertinencia. El entonces ministro de Hacienda Juan Carlos Echeverry usó la metáfora de que era necesario ‘repartir la mermelada sobre toda la tostada’ y lograr que las regalías provenientes de la explotación de minerales e hidrocarburos sirvieran para ejecutar proyectos de desarrollo en todo el país, no solo en las zonas productoras.

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En términos formales se logró porque en 2010 el 80 por ciento de la población apenas recibía 20 por ciento de las regalías, y hoy el 80 por ciento de la población se beneficia de más del 70 por ciento de estos recursos.

Pero una investigación desarrollada por el Grupo de Control Fiscal Macro de la Contraloría, que saldrá a la luz pública en unos días, encontró que el andamiaje creado para garantizar una mejor distribución de las regalías tiene serias fisuras.

Tres son los grandes problemas: por un lado, la fragmentación de recursos, que implica que buena parte de las obras tienen bajo impacto y poco alcance; en segundo lugar, lentitud en la aprobación y ejecución de los proyectos, que se ha convertido en un duro revés para los entes territoriales, quienes se quejan de la alta burocratización; y, finalmente, que el nuevo sistema no logró cerrar las venas rotas de la corrupción y siguen viéndose elefantes blancos y obras abandonadas.

Este caótico escenario tiene al contralor Edgardo Maya analizando a profundidad el tema para definir si ya es hora de plantear una nueva reforma al SGR.

Una de las críticas de fondo tiene que ver con la dispersión y fragmentación de recursos, también conocida como la piñata de las regalías. En la ley estos recursos quedaron de libre destinación, no se priorizó el gasto y no existen metas concretas como por ejemplo mejorar calidad de educación, bajar pobreza, o lograr coberturas de agua potable y saneamiento básico. En últimas, las regalías se usan para financiar casi todo porque existen más de 100 destinos distintos del gasto.

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Por otro lado, si bien el SGR exige que sean los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (Ocad) –integrados por funcionarios regionales y nacionales– los encargados de evaluar, aprobar y priorizar los proyectos que reciben recursos de regalías, la Contraloría critica que estos no cumplen una de las funciones clave para las cuales fueron creados: discutir la orientación estratégica de las inversiones.

Aunque hay seis tipos de Ocad –regional, departamental, municipal, nacional de ciencia y tecnología, Cormagdalena y corporaciones–, en muchos casos no está diferenciado qué proyectos financia cada uno. Esto hace que pocos de verdadero impacto regional obtengan recursos, pues dependen de la voluntad política de los gobernadores.

Como resultado hay miles de proyectos aprobados de muy bajo alcance, con mala ejecución y falta de sostenibilidad, que terminan por generar obras abandonadas. En otras palabras, una nueva generación de elefantes blancos cuya larga lista ha encendido las alarmas de la CGR. Esta encontró que auditorías a las obras aprobadas entre 2015 y 2017 hicieron hallazgos con presunta incidencia fiscal por unos 800.000 millones de pesos. En otras palabras, obras en riesgo de generar pérdidas por esa cifra.

No es la única dificultad. Para evitar los problemas del pasado, el sistema tiene una gran cantidad de controles en los procedimientos, lo que ha generado un nuevo riesgo: la parálisis de muchos proyectos por la excesiva burocracia o papeleo que deben completar los funcionarios municipales y departamentales. La sola aprobación de un proyecto puede tardar mínimo seis meses y en algunos casos hasta un año o más, debido a la extensa verificación de documentos, pasos y procedimientos.

Y como algunas administraciones regionales no tienen expertos y técnicos en formulación y estructuración de proyectos, se aprobó que del propio SGR se apropien recursos para financiarlos. Solo en estructurar proyectos se gastaron 57.000 millones de pesos en 2017 y 180.000 millones al incluir todos los componentes de apoyo. Sin embargo, esta nueva burocracia de consultores, formuladores y estructuradores –muchos de ellos retirados de ministerios o entidades que hacían parte del sistema– no ha sido del todo efectiva pues los proyectos son rechazados una y otra vez. Por eso, los funcionarios regionales han pedido revisar el sistema, pues no se ve el resultado de esos gastos.

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También los excesivos controles impactan la lenta aprobación de las obras y los enormes saldos sin ejecutar. La Contraloría llamó la atención porque a diciembre de 2017 había saldos cercanos a los 12 billones de pesos sin uso. Esto motivó un plan de choque para acelerar los procesos de aprobación, que permitieron que a diciembre de 2017 se hubieran asignado recursos por 7,3 billones de pesos.

Pero, quizá, el tema que más preocupa es el riesgo de corrupción, que persiste y según la Contraloría se ve en la entrega de obras en procesos con un único oferente o contratación directa, que se ha comprobado en 85 por ciento de la contratación. Esto ha repercutido en el abandono de muchas obras o en la mala calidad de algunas de ellas.

El director del Departamento Nacional de Planeación, Luis Fernando Mejía, asegura que hasta ahora se han identificado 383 proyectos financiados con regalías, por 3,3 billones de pesos, cuya ejecución tiene un estado crítico, pero señaló que aún es pronto para afirmar que se trata de casos de corrupción, y serán las entidades de control las que investiguen y sancionen.

Un tema crítico es que del total de giros por regalías, 65 por ciento se hace a través de los 5 fondos y son administrados por el gobierno, y 35 por ciento los manejan los destinatarios finales, que depositan estos recursos en bancos y estarían recibiendo intereses inferiores a los que se generan en los fondos administrados por el gobierno. Por eso, Mejía apoya la idea del contralor de eliminar esta dispersión de cuentas, aunque dice que esto requiere un cambio en los decretos.

Plantear en este momento un revolcón al sistema podría ser complejo porque exige una reforma constitucional y en momentos de cambio de gobierno no parece viable. Sin embargo, resulta urgente corregir los problemas para garantizar que la mermelada llegue a toda la tostada del país.