Refrendación de los acuerdos: en manos de la Corte

En tenis se llaman ‘errores no forzados’. Son los que comete un jugador por cuenta propia y no porque el contrario hace una jugada brillante, de difícil respuesta. Se podría decir que la idea de refrendar los acuerdos de paz suscritos con las Farc fue un error no forzado del gobierno. Desde el punto de vista legal, no había ninguna obligación de hacerlo, pues el presidente cuenta con las atribuciones constitucionales necesarias para negociar el fin de un conflicto. De hecho, en la historia reciente ha habido varios procesos exitosos, y ninguno ha tenido refrendación.

Ante el triunfo del No y la renegociación de un nuevo acuerdo con las Farc, el presidente Santos quedó prisionero de su propia idea. Tenía que encontrar una salida para refrendar el texto definitivo. Un nuevo plebiscito implicaba un riesgo descomunal e introducía un factor de polarización, demora e incertidumbre, que podía poner en peligro la desmovilización de la guerrilla. Por eso decidió, más bien, acudir al Congreso, una receta más segura aunque de menor presentación.

Como era de esperarse, por este camino obtuvo un triunfo categórico. Con 75 de 102 votos en el Senado y 130 de 166 en la Cámara, los parlamentarios le dieron el visto bueno. La mayoría fue contundente y no hubo un solo voto en contra.

Estrictamente, el texto firmado en el Teatro Colón es un acuerdo distinto y, por eso, no es exacto decir que el Congreso reformó una decisión directa del pueblo. Pero la oposición –que ha demostrado estar al acecho de cualquier error no forzado del gobierno– se agarró de allí para cuestionar la legitimidad del trámite en el Legislativo.

El Centro Democrático –que se retiró de las dos cámaras a la hora de la votación– pone en duda la potestad del Congreso para cumplir esa tarea. Algunos congresistas tenían el temor de que los acusaran por prevaricato, en caso de votar a favor, al sustituir la voluntad popular expresada en el plebiscito. Sin embargo, el ministro Juan Fernando Cristo sacó un as que despejó el camino: un concepto del Consejo de Estado según el cual el Congreso sí tiene autoridad para refrendar el acuerdo de paz “en virtud del mandato representativo y las amplias funciones de control político que le otorga la Constitución Política”.

El otro punto de controversia está en manos de la Corte Constitucional. Hasta el viernes en la noche, el alto tribunal estudió un fallo que establecería (o rechazaría) la tesis de que la refrendación del Congreso equivale a la de un plebiscito. Una decisión afirmativa validaría lo que hizo el Congreso, pero además salvaría el fast track –proceso abreviado para tramitar las leyes y reformas constitucionales relacionadas con el acuerdo de La Habana– que tiene como requisito la refrendación.

La semana pasada se conoció la ponencia de la presidenta de la corte, María Victoria Calle, sobre la materia. Algunos parlamentarios interpretaron que la refrendación solo podría darse por medio de la convocatoria a un nuevo plebiscito, lo cual los llevó a señalar que el trámite legislativo de los proyectos debe hacerse por vía ordinaria y no a través del fast track. Quienes más insitieron en esta tesis fueron los miembros de Cambio Radical, liderados por el senador Carlos Fernando Galán.

Con el fast track, el Congreso podría tramitar en la mitad de tiempo los proyectos de ley (porque se requieren cuatro debates en lugar de ocho) y se limita a aprobar o rechazar las iniciativas que vengan del gobierno, para darle vida jurídica a lo pactado en la mesa con las Farc. Sin él, las leyes y reformas constitucionales tendrían que recorrer el camino largo y tortuoso de los procesos ordinarios. Un trámite engorroso, en lo formal, y además complicado por el clima de campaña electoral que se sentirá con fuerza en 2017. Hasta ahora el gobierno puede contar con el respaldo de los miembros de la aplanadora de la Unidad Nacional, la izquierda, Cambio Radical y la mayoría de los conservadores, pero el panorama podría ser otro a mediados del próximo año.

Varias deserciones conservadoras quedaron en evidencia la semana pasada. Dos senadores de las toldas azules, cercanos a Marta Lucía Ramírez –crítica de los acuerdos– prefirieron no votar. Y 10 de 28 representantes, entre los que estuvo el exdirector del partido David Barguil, se abstuvieron. Estos movimientos demuestran que, en la medida en que se acerca la campaña electoral, las mayorías que ostenta el gobierno en el Congreso se pueden debilitar.

También hay dudas sobre cómo podría comportarse Cambio Radical en el mediano plazo. Hasta ahora el partido del vicepresidente Germán Vargas ha votado todas las iniciativas relacionadas con el marco normativo para la paz, pero varios parlamentarios de esa colectividad aseguran que si la implementación se hace por la vía ordinaria tratarán de incluir proposiciones en el tema de justicia transicional. “Vargas ha criticado públicamente aspectos puntuales en el tema de la Jurisdicción Especial para la Paz. Aunque algunos se corrigieron en la renegociación con las Farc, manifestaremos nuestras objeciones en la implementación. Más aún si Vargas es candidato”, dijo a SEMANA uno de los representantes de ese partido.

De allí la importancia del fast track que tiene en sus manos la Corte Constitucional. Varios voceros de las Farc le dijeron a SEMANA que, para ellos, la implementación tiene garantías solo si se hace por la vía rápida (fast track), por cuanto, además de ser más ágil, reduce el riesgo de que los parlamentarios –en especial los de la oposición– dilaten los debates e incluyan artículos o aclaraciones en contravía de lo acordado en La Habana. “La cosa es tan simple, que sin ‘fast track’ nos devolvemos al monte”, dijo Jesús Santrich, miembro del equipo negociador de la guerrilla.

El gobierno, por su parte, aunque tiene preparado un paquete de 50 iniciativas, tomó la decisión de no presentar ningúna de ellas hasta que se conozca la decisión del alto tribunal. No ha llevado al Capitolio, ni siquiera, la Ley de Amnistía considerada condición indispensable para dar comienzo a los desplazamientos guerrilleros a las zonas de concentración.

La decisión de la corte, en síntesis, es decisiva para el proceso de paz. Ella podría salvar el fast track, obligar a que se haga un nuevo plebiscito, o determinar que el Congreso deba transitar por la vía ordinaria, en tiempos de turbulencia electoral. Son tres escenarios tan distintos, que podrían marcar desenlaces igualmente diversos para el proceso de paz. Por eso, las miradas del gobierno, de las Farc y de la oposición están fijadas en ese fallo. Será una decisión para la historia.

¿Por qué es crucial la amnistía?

Las Farc insisten en que la dejación de armas no puede comenzar sin amnistía. Pero esta última depende del ‘fast track’.

El jueves pasado quedó claro que el Día D para iniciar el proceso de dejación de armas de las Farc fue el 1 de diciembre. En consecuencia, empieza a correr un cronograma, complicado por cierto, para ambas partes. El 5 de diciembre empiezan los movimientos de las tropas guerrilleras hacia sus sitios de ubicación temporal. Ese tránsito puede durar varias semanas pues mientras se consuma, el gobierno debe cumplir varios requisitos: 1. Que se levanten las órdenes de captura de todos los integrantes de las Farc. 2. Que el presidente indulte a todos los miembros de esa guerrilla que estén condenados por delitos políticos. 3. Que se presente la Ley de Amnistía. 4. Que se garanticen en las zonas veredales las condiciones logísticas para que los presos de las Farc que se someterán al tribunal especial de paz puedan esperar allí.

De todos estos pasos el más complejo es el de la Ley de Amnistía. Primero, porque aunque hay un amplio consenso sobre su necesidad para resolver la situación jurídica de la mayoría de combatientes, el gobierno ha decidido esperar el concepto de la Corte Constitucional sobre la vigencia del fast track. Por esta vía, la ley sería aprobada en menos de dos semanas, y así, cuando los guerrilleros lleguen a las zonas veredales, ya estará resuelto parte del problema jurídico. Sin fast track tendría que meter la ley con mensaje de urgencia por la vía ordinaria con el riesgo de que no se apruebe este año. Y peor aún, tendría que abrirla en dos proyectos. Uno que garantice la amnistía general de iure para los delitos de rebelión y conexos tal como están hoy en el ordenamiento jurídico: porte de armas, uniformes, equipos de comunicación, asonada y sedición; más algunos otros como constreñimiento electoral o falsedad en documento público. Esta ley no tiene opositores y entraría en vigencia al momento de ser expedida y aplicada a cada combatiente una vez deje las armas.

Pero la Ley de Amnistía pactada en La Habana tiene otra parte dura y controvertida, que podría encontrar tropiezos si se tramita por procedimientos ordinarios. El Congreso podría introducir cambios en detrimento de lo pactado. Es la parte de la amnistía que se resolverá a instancias de la Jurisdicción Especial para la Paz, caso a caso, y que amplía la conexidad a otros delitos. En particular son tres: las muertes en combate, compatibles con el derecho internacional humanitario, o la aprehensión de militares. Segundo, los cometidos para apoyar o financiar la rebelión. Entiéndase la extorsión para actividades lícitas o ilícitas. Tercero, las conductas en las que el sujeto pasivo es el Estado y el régimen constitucional. Esta parte de la ley excluye taxativamente los crímenes de lesa humanidad, los de guerra y los comunes.

Se entiende además que la amnistía, una vez decretada, aplica para todas las partes. Es decir, que si por lo menos 4.000 presos de las Farc podrían ser trasladados a las zonas veredales al recibir el indulto o a la espera de la amnistía, lo mismo ocurrirá con los militares presos que pasarán a guarniciones militares a esperar al tribunal si es el caso, o que verán resuelta de inmediato su situación. Ahora, sin Ley de Amnistía no hay dejación de armas porque sencillamente la justicia tendría que capturar en masa a los guerrilleros. Ese es el motivo por el que amnistía y concentración en zonas veredales están orgánicamente unidos.