Reforma a la justicia: la vía del referendo no convence

Los fallidos intentos por reformar a la Justicia en Colombia han dejado maniatado al principal escenario para hacer los ajustes estructurales que requiere el sistema judicial. El Congreso ya no parece ser la alternativa, pues durante el Gobierno de Juan Manuel Santos dos reformas han fracasado. La primera, por la cantidad de micos que colgaron los congresistas, y la segunda por decisión de la Corte Constitucional. 

El último acto legislativo llamado de Equilibrio de Poderes acabó con el Consejo Superior de la Judicatura, creó un Tribunal de Aforados y dio vida a una Comisión de Gobierno Judicial. Sin embargo, sus banderas pronto se esfumaron en la Corte Constitucional, que aplicó su tesis de sustitución de la Constitución para tumbarlas y de paso le cerró el camino al poder del Congreso en este terreno. 

Analistas consultados por SEMANA, aseguran que esta postura de la corte fue un grave tropiezo que hace mella ahora, que la justicia atraviesa por uno de sus peores escándalos y que ninguno de los cambios que se necesitan ha podido ver la luz. 

Aunque para los expertos lo clave es poder identificar cuáles son los cambios estructurales que se requieren en la justicia, el mecanismo a través del cual se tramite este giro al sistema judicial terminó convirtiéndose en el primer punto de la agenda. 

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Tres posturas se imponen en Colombia frente a la forma de lograr una reforma a la justicia: de un lado están quienes consideran que la única salida es una Asamblea Constituyente, otros más mesurados creen que aún se puede insistir en un acto legislativo y una tercera vía, la de un referendo, se comenzó a abrirse espacio este lunes. Esta última propuesta fue lanzada al ruedo por el procurador Fernando Carrillo, y aunque ya le salieron opositores, otros sectores se atrevieron a medir sus puntos a favor. 

Desde la Constitución del 91, el mecanismo propuesto por el procurador se ha intentado usar 30 veces y en una sola oportunidad ha llegado a las urnas. El único antecedente ocurrió en el año 2003, durante el primer gobierno del expresidente Álvaro Uribe Vélez, cuando se lanzó una reforma constitucional de 19 puntos: solo uno logró pasar el umbral. Era el que establecía inhabilidades para postularse en cargos de elección popular a todo aquel que fuera condenado por delitos que afectaran el patrimonio del Estado.  

En una carta al Consejo Superior de la Judicatura, el jefe del Ministerio Público dejó clara su postura frente a una Constituyente al considerarla un “salto al vacío”. Sin embargo, calificó como “la vía adecuada” la realización de un referendo, que través de un intenso proceso técnico una a los colombianos alrededor de temas esenciales para que en corto plazo se pueda recuperar la confianza en la Rama Judicial. 

Aunque el Gobierno nacional a través del ministro de Justicia, Enrique Gil Botero, manifestó que está de acuerdo en poner a andar una iniciativa para reformar a la Justicia lo más pronto posible, no descartó ningún mecanismo para lograrlo. Para ello, anunció que se está analizando la baraja de lo jurídico y de lo político para decidir qué es lo que más le conviene al país. Estos son los pro y los contra que los políticos y expertos destacaron frente a la posibilidad de un referendo para reformar la Justicia. 

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El Congreso, un camino lleno de espinos 

Si el Gobierno optara por un referendo, tendría el camino allanado frente a la recolección de firmas ya que para iniciativas que provengan del Ejecutivo este requisito no es exigible. Sin embargo, esta podría ser la menor de las batallas que tendrían que librar.  

En todos los escenarios de reforma a la Justicia, el primer punto crítico radica en la capacidad real que tiene el Congreso de hacer cambios de esa envergadura, cuando sus juzgadores son precisamente los magistrados de las Altas Cortes: en el Consejo de Estado está la pérdida de investidura, en la Corte Suprema la sanción penal de aforados y en la Corte Constitucional la revisión de todo lo que aprueba el Congreso.

Según el constitucionalista Juan Manuel Charry, quien es partidario de una constituyente, intentar cambios estructurales a través de mecanismos ordinarios anticipa un fracaso. “Hay un mal diseño institucional, un órgano interesado no es el escenario adecuado para tramitar reformas, los magistrados tienen toda la capacidad de negociación con el Congreso”, advierte.

Esta intromisión entre los poderes fue precisamente la que enterró la reforma de 2012, la cual terminó amenazando con un desbarajuste institucional de tales proporciones que se tuvo que hacer uso de mecanismos extraordinarios para frenar su entrada en vigencia. 

La valoración de la Corte Constitucional

Tanto en un referendo como en un acto legislativo la revisión final de la Corte Constitucional es imprescindible. Sin embargo, para el representante a la Cámara Hernán Penagos son varas distintas las que usaría la Corte para evaluar los distintos escenarios. “Aunque la teoría de la sustitución de la Constitución fue la que dejó sin efectos en el pasado varios cambios sustanciales, como el Tribunal de Aforados, acudir al pueblo para que sea el constituyente primario el que autorice modificaciones de esta naturaleza sería un buen mecanismo que evitaría que la Corte Constitucional los declare inexequibles”, indicó.

Al respecto, subraya que hay que tener en cuenta que en ambos casos la Corte Constitucional viene aplicando su tesis de sustitución de la Constitución. Lo hizo para frenar el referendo con el que Álvaro Uribe buscaba su tercera reelección, al igual que para tumbar casi todo el Acto Legislativo de Equilibrio de Poderes. 

Camilo Mancera, asesor jurídico de la Misión de Observación Electoral (MOE), manifestó su escepticismo frente a la reacción de las cortes frente a la posibilidad de un referendo que las reforme: “Será muy complicado el trámite. Ya hemos visto cómo se ponen las cortes cuando las van a tocar; si algo han mostrado es que tienen un peso muy fuerte en el Congreso”.

En algo que coinciden los expertos y es que la composición de la Corte Constitucional cambió y ahora cuenta con unas mayorías más cautas frente al uso del argumento de sustitución de la Constitución. Eso es visto como un punto a favor frente a un nuevo intento de reforma a través de acto legislativo, tema que no fue descartado ni por el mismo ministro de Justicia. 

La difícil carrera en las urnas: 

Una de las lecciones que dejó el plebiscito por la paz es el riesgo que supone dejar temas cruciales en manos de lo que digan las mayorías. Hace un año, con un pequeño margen, se impuso el No y esa decisión puso a tambalear el proceso de paz con las Farc. 

Hoy, frente a una propuesta de referendo como la de Carrillo, hay que partir de revisar las reglas de juego que la Corte Constitucional ha fijado. La principal implica que cada uno de los puntos sobre los que versa dicha modificación tendrían que ser sometidos, uno a uno, a la votación del pueblo.  

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“La corte ya dijo que cada pregunta es un universo diferente y de lo que estamos hablando es de una reforma constitucional muy grande. Cómo se harían las preguntas y qué nivel de comprensión tendría la ciudadanía, esto se convierte en una dificultad porque los artículos que tocan una reforma a la justicia son bastante densos”, indicó Mancera. 

La senadora Viviane Morales precisamente hace énfasis en que es imposible una reforma estructural a través de cuatro preguntas en las que la gente va a contestar sí o no. "¿Qué van a responder? si quieren abogados más éticos o si quieren quitarle facultades electorales a las cortes, pero eso no desemboca en un diseño institucional. Eso es hacer populismo de cara a las elecciones de marzo", indicó.  

Diego López, profesor de derecho de la Universidad de Los Andes, asegura que el entorno ha cambiado y la crisis desatada por el escándalo en la Justicia puede generar mayor convocatoria pública. “Es difícil que la Corte Constitucional no vea la evidente necesidad de sanear el clientelismo. La experiencia de un referendo puede resultar dando resultados si se tienen en cuenta a las organizaciones sociales para activar la participación pública, y restringir la negociación entre Congreso y Judicatura. En la preparación de los textos tienen que tener un papel trascendental; la Justicia no es un tema muy sexy pero es tan importante como el sistema nacional de salud”. 

Carrillo hizo un llamado a un gran pacto de Estado para reformar a la justicia, que esté por encima de las preocupaciones electorales del año entrante, de la polarización y la radicalización. Sin embargo, para lograrlo tendrá que comenzar por convencer a varios detractores importantes que alzaron su voz.

Es el caso del precandidato presidencial Humberto de la Calle quien calificó la propuesta de "incompleta, inoportuna e inadecuada". "Un asunto que es complejo no debe tratarse sin deliberación seria y ponderada. El riesgo es adoptar medidas aisladas sin tratamiento sistemático. No es oportuno mezclar un tema tan delicado con una discusión electoral". El exjefe del equipo negociador aseguró que hay cierta improvisación en el Gobierno y que temas como el tribunal de aforados ya se está aprobando en la reforma política.

El expresidente Álvaro Uribe, por su parte, insistió en una propuesta que consiste en que en Colombia se conforme una sola Corte de magistrados que lleguen allí después de una exitosa carrera judicial o académica.

Falta ver si el Gobierno defenderá hasta el final la propuesta del referendo, o simp´lemente es un globo para medir la reacción general. De momento fue recibida con mucho recelo.