Cuatro preguntas para entender el camino culebrero de las objeciones a la JEP

El escenario no podía ser más incierto. El presidente Iván Duque objetó por inconveniencia seis artículos de la ley estatutaria de la JEP, y desde todos los sectores políticos se activaron los cálculos para intentar establecer con qué cartas cuentan para conseguir su propósito: modificar en aspectos que considera significativos la columna vertebral de la jurisdicción de paz. SEMANA consultó a los interesados, expertos y sentencias de la Corte Constitucional para intentar aportar algunas pistas a los interrogantes clave en esta carrera que comienza. 

1. ¿La Corte Constitucional debe pronunciarse sobre el fundamento de las objeciones antes que el Congreso?

Esta tesis es la del procurador Fernado Carrillo, quien abrió la duda con una interpretación de la Constitución y de la ley 5 (reglamento del Congreso). Según su postura, el artículo 168 de la Constitución señala que si el presidente de la república no sanciona una ley tramitada constitucionalmente deberá hacerlo el presidente del Congreso. Acto seguido trae a colación la ley 5 del Congreso para indicar que si el presidente del Senado no sanciona, la mesa directiva del Congreso, antes de avocar el estudio de la ley estatutaria, puede remitir el expediente a la Corte Constitucional, en una solicitud de aclaración al fallo.

Sobre esta tesis trabaja el presidente de la Cámara, Alejandro Chacón, que le elevaría una carta a la Corte Constitucional: “Nos corresponde, en protección del Congreso, y según los planteamientos que hace el procurador general, las objeciones del presidente, y el mismo fallo de la Corte Constitucional, revisar detalladamente qué trámite debe surtirse: si se hace el requerimiento a la corte o si se debe dar trámite a las objeciones”, explicó este martes el congresista liberal. Esta postura respondería a los cuestionamientos de quienes defienden el proceso de paz, que consideran que las objeciones presidenciales vienen "disfrazadas de inconveniencia cuando en realidad son de carácter constitucional", como lo manifestó la representante a la Cámara Juanita Goebertus, quien fue la encargada (este martes por la noche) de estrenar el derecho de réplica de la oposición tras la alocusión presidencial de Duque anunciando la determinación de objetar la ley estatutaria del JEP.  

En entrevista con Blu Radio, el presidente del Congreso Ernesto Macías se mostró en desacuerdo con la consulta previa a la corte. "Lo único claro es que hay que tramitarlas, tenemos esa obligación legal y constitucional", indicó. Aseguró que se designará a una comisión accidental para estudiar las objeciones y presentarle informe a la plenaria. Además, indicó que este trámite debe ser simultáneo en las dos cámaras.

Al respecto, el exministro de Justicia Yesid Reyes aseguró que este debate –sobre si las objeciones por inconveniencia están fundamentadas o no– le corresponde al Congreso. Para él, seguramente el trámite de las objeciones terminará en la Corte Constitucional, bien sea porque deba analizar la nueva redacción de los artículos objetados, o porque se le pida pronunciarse sobre si esas objeciones "eran realmente por razones de conveniencia o discrepancias constitucionales".

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2. ¿Qué vías puede tomar el Congreso frente a las objeciones presidenciales?

Una sentencia de la Corte Constitucional (C-805 del 2001) hizo varias precisiones claves frente el trámite de objeciones presideciales. Aunque en ese momento, el foco de la decisión eran objeciones por inconstitucionalidad, el alto tribunal explicó paso a paso el proceso que debían seguir sin importar su naturaleza. 

En este contexto, el fallo de la corte abre tres rutas para que el Congreso actúe una vez el proyecto, objetado, regresen al Capitolio para segundo debate: 1. No acoger la objeción del Gobierno y por consiguiente archivar el proyecto, esto en caso de que haya sido una objeción total, o la parte de él que haya sido objetada 2. Insistir en la aprobación, lo que quiere decir "mantener inalterada la decisión original, es decir, remitir al Gobierno, nuevamente, el proyecto, tal como se aprobó inicialmente". En ninguno de estos dos casos cabría la posibilidad de introducir modificaciones al proyecto. 

La tercera vía es que al regresar a segundo debate este se dé con todas las implicaciones que comporta. Sobre ello, dice la corte que debe entenderse que cumple con todas sus características propias como el que está abierto a la posibilidad de discutir y hacer enmiendas al proyecto, una competencia que está limitada al ámbito de las objeciones del Gobierno. Como fruto del debate del proyecto, en los aspectos objetados, puede resultar con modificaciones. Y tales modificaciones no pueden dirigirse sino a acomodar el proyecto a las observaciones formuladas por el Gobierno, cuando las cámaras encuentren que son acertadas.

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3. ¿Se cae toda la ley si una de las cámaras declara infundadas las objeciones?

El artículo 200 de la ley 5 abrió todo un debate que aún no cesa. Esta norma establece que "cuando una cámara hubiere declarado fundadas las objeciones presentadas por el Gobierno a un proyecto de ley, y la otra las encontrare infundadas, se archivará el proyecto". Frente a este escenario, la sentencia C-064 de 2002 de la Corte Constitucional dejó claras las reglas y alcance de la expresión "debería archivarse todo el proyecto": "Esa hermenéutica es irrazonable, pues afecta desproporcionadamente la formación de la voluntad democrática. Ese razonamiento implicaría que si el Gobierno objeta 30 artículos de una extensa ley, y las cámaras insisten sobre 28 de ellos, pero discrepan sobre las dos objeciones restantes, entonces habría que archivar la totalidad del proyecto, lo cual es inaceptable, pues existe una clara voluntad democrática de las cámaras de aprobar todo el texto", dice la decisión.

La corte dijo que este caso –en el que el Gobierno objetó por razones de inconstitucionalidad– que se autoriza el archivo parcial de los proyectos objetados, y establece entonces que deben entenderse archivadas únicamente aquellas disposiciones frente a las cuales el Gobierno presentó una objeción. En dicho fallo, la corte señala que tal interpretación no es una innovación ya que la sentencia C-036 de 1998, con ponencia del magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, estudió el punto con la misma conclusión. En síntesis, la jurisprudencia señala que en caso de contradicción entre Cámara y Senado no muere todo el proyecto de ley sino únicamente las partes objetadas y que resultaron irrenconciliables. 

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Para el exministro Reyes, archivar todo el proyecto iría en contra del propósito de la norma, que busca solucionar diferencias entre el Ejecutivo y el Legislativo. "Si las objeciones son sobre algunos artículos y una de las cámaras lo considera infundado, el proyecto debe ser firmado por el presidente sin la inclusión de las normas objetadas", precisó.

En el mismo sentido, en sus declaraciones a los medios de comunicación, el senador Macías aseguró que si no coinciden las cámaras se hundirían solamente las objeciones y no la ley completa. "No es justo que por seis objeciones se hunda toda una ley estatutaria, no veo lógica en esta interpretación", dijo. Pero si bien hay concenso frente a este escenario, nadie sabe a ciencia cierta qué ocurriría si el Congreso no logra ponerse de acuerdo y no se pronuncia frente al asunto, por ejemplo, por falta de quórum. ¿En esas circunstancias se archivaría todo el proyecto o solo los artículo objetados? Ni siquiera los más avezados en la ley 5 del Congreso aventuran una respuesta al enigma.  

4. ¿El trámite de las objeciones terminará en la Corte Constitucional?

Cuatro de las seis objeciones presidenciales reabren la discusión en temas que fueron tocados por la Corte Constitucional en su sentencia. Esta es una de las aristas que se tiene en cuenta a la hora de intentar prever si las objeciones –en caso de que produzcan modificaciones de artículos en el Congreso– tendrán que volver a la Corte Constitucional. El consenso general es que sí pero en ¿qué condiciones? 

La presidenta de la Corte Constitucional, Gloria Ortiz, manifestó en una entrevista con SEMANA que los magistrados no se pueden pornunciar sobre artículos que se eliminen o se modifiquen por razones de conveniencia. Sin embargo, precisó que si las modificaciones de la ley "tienen un impacto en la constitucionalidad, podría surgir un nuevo estudio por vía de demandas de inconstitucionalidad (...) o se tendría que estudiar la posibilidad de que se origine un control automático". 

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Si las objeciones son declaradas fundadas por Senado y Cámara desaparecerían las normas que fueron objetadas y el Congreso tendría dos opciones: reemplazarlas por otras o tumbarlas. Al respecto, el exministro Gómez Méndez señala que "ahí se armaría un galimatías jurídico grande porque, al tratarse de una nueva ley, tendría que volver a pasar por la Corte Constitucional para que se repita el proceso que estamos viviendo pero ahora en relación a esas nuevas normas que surgirían". 

Tras señalar las objeciones como "inventos tinterillescos para tirarse la paz", el representante Germán Navas Talero aseguró que lo que sufra modificaciones en el Congreso tendrá que volver a ser revisado por la Corte Constitucional.