El referendo o la democracia contra las cuerdas

No habia transcurrido mucho tiempo desde el fracaso del gobierno de Andrés Pastrana al proponer un referendo, cuando el presidente Alvaro Uribe ha tenido que ver cómo su propuesta de referendo parece sometida a una suerte similar. Antes que lograr la depuración política, su proyecto de referendo ha precipitado una cadena de intermediaciones que han servido para atornillar al poder a una dirigencia política cada vez más descompuesta.

Amparado en la fuerza constitucional como instrumento para "convocar al pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de norma jurídica o derogue o no una norma ya vigente", el gobierno Uribe apeló al referendo como el recurso de última instancia para producir un cambio en la estructura y composición del Parlamento. Buscaba obtener el apoyo popular para revocar el Congreso electo en marzo de 2002 y convocar a nuevas elecciones para un Congreso unicameral de 150 miembros. Se trataba de atacar lo que el Presidente había señalado como el corazón de la politiquería y la corrupción en el país.

Pero así como el gobierno de Pastrana tuvo que asistir al entierro de su proyecto de referendo para revocar al Congreso, el gobierno de Uribe ha tenido que presenciar el menoscabo de su proyecto inicial. Por una parte, porque debió sacrificar los puntos esenciales de su reforma (como la reducción del Congreso y la anticipación de las elecciones parlamentarias), a cambio de incorporar asuntos como la congelación del gasto público, que permiten enfrentar otros problemas que, como la crisis fiscal del país, no habían sido bien dimensionados por el gobierno. Y por otra, porque la desordenada incorporación de nuevos temas al proyecto, por su propia iniciativa (la prohibición de la dosis mínima) o por la necesidad de asegurar el apoyo ciudadano en las urnas (como la ampliación de períodos para alcaldes y gobernadores), no sólo abrió las compuertas a las más insólitas propuestas, sino que también deterioró la calidad de los debates parlamentarios sobre el tema y aceleró el desinterés ciudadano por el referendo.

Sin los asuntos más relevantes en discusión, el proyecto de referendo antes que propiciar un cambio en las reglas de juego político e institucional del país, se convirtió en un potente dispositivo de los políticos para presionar y someter al poder presidencial. Cada cambio sugerido, cada iniciativa presentada, le ha impuesto al gobierno una dinámica de negociación política tan fuerte y extenuante, que la existencia de un apoyo siempre precario, apenas le puede asegurar el mantenimiento del orden político en una especie de empate agónico. Todo porque la descomposición de los partidos políticos o la pérdida de horizonte de los sindicatos, han configurado una sociedad política fragmentada por una multiplicidad de intereses de todo tipo. Cada uno con la fuerza suficiente como para mantenerse y bloquear toda política que le sea contraria, pero con la debilidad manifiesta de no tener un proyecto de Estado o de sociedad para proponer, ni la capacidad para imponerla.

Sin embargo, el propósito de pasar a la historia por haber refundado las bases de la República, parece haber forzado de tal manera a los gobernantes que los ha llevado a subestimar la fuerza constitucional del referendo como mecanismo de participación política, y a sobreestimar su potencia como instrumento para el manejo de crisis. Tal vez por eso insisten, una y otra vez, en el referendo, pero sin darse cuenta que con cada exhortación se hace cada vez más profunda la erosión del poder presidencial en Colombia.

En primer lugar, porque el uso recurrente del referendo como mecanismo para depurar la política, en realidad revela la magnitud de la descomposición de los mecanismos de dirección política e institucional del Estado y de la sociedad. Es decir, la pérdida de capacidad de las políticas para resolver los problemas públicos; de la legislación para regular los comportamientos de gobernantes y gobernados; de las sentencias judiciales, para hacer valer el poder del Estado; de los partidos políticos para propiciar la deliberación pública sobre los fines de la intervención estatal; y de los sindicatos para representar los intereses de empresarios y trabajadores. Es la 'institucionalización' de un presidencialismo persuadido que sólo se puede gobernar utilizando los mecanismos de excepción en el manejo de los asuntos cotidianos: sustituir al Poder Legislativo y sustraer el funcionamiento de la justicia de las reglas establecidas en la Constitución y las leyes.

En segundo lugar, porque la convocatoria a un referendo siempre se plantea como alternativa para resolver la pérdida de armonía en el funcionamiento de las ramas del poder público. Es decir, la pérdida de la capacidad institucional para tramitar y resolver por los canales establecidos, los desarreglos y desequilibrios producidos en el orden político e institucional. Pero en realidad, los gobiernos no sólo se han servido del referendo como un instrumento de presión para que las demás ramas del poder público actúen según sus propios intereses. También porque les ha permitido autoproclamarse como los portadores del buen orden social. Ha sido la búsqueda de la legitimidad, sin importar que su tarea implique restringir libertades ciudadanas, desbordar los límites institucionales o subordinar la acción de los demás poderes. Lo que importa es la magnitud del apoyo que reciban los cambios que se someten a la aprobación ciudadana. No tanto porque expresen los anhelos ciudadanos, sino porque es un plebiscito sobre el margen de maniobra para gobernar.

Y, finalmente, los proyectos de referendo han erosionado el poder presidencial porque han sido la expresión de una cultura contrarreformadora de gobernantes y gobernados. Antes de que se apruebe una ley, se aplique una sentencia o se consolide una reforma, unos y otros ya han encontrado la manera de quebrantarla para su propio beneficio. Es la cultura en la que coexisten instituciones formales,, que son gobernadas por prácticas informales que siempre desbordan la formalidad institucional. Y los proyectos de referendo antes que procurar restablecer la formalidad de las instituciones, así como de sus mecanismos de dirección y operación, han buscado adecuar las instituciones a las prácticas informales. No se cambian los comportamientos, se cambian las leyes. No es la reinstitucionalización política lo que se busca, sino la primacía de la jerarquía personal. No importa lo que diga la ley, sino lo que quiera quien gobierna. Lo formal está para demostrar las insuficiencias, lo informal para repartir los beneficios. Es la versión criolla del "a mis enemigos la ley, a mis amigos todo". Todo cambia para que todo siga igual.

Pero mientras que los gobiernos siguen proclamando el referendo como el vademécum de las soluciones definitivas, los ciudadanos ven cómo detrás de cada proclama también se degrada el poder constituyente. Es decir, su poder soberano para instaurar un nuevo orden jurídico e institucional que defina y organice los poderes del Estado. Pero no solamente se trata de una degradación producida por el manejo excesivamente ligero y recurrente de los instrumentos de carácter excepcional y extraordinario que, como el referendo, se usan para resolver los problemas cotidianos del ordenamiento político e institucional del país. Cada vez más, los ciudadanos son convocados para aprobar cambios cada vez menos relevantes o que se pueden tramitar por los canales establecidos. También se trata, más estructuralmente, de una degradación producida por el uso de esos instrumentos como fórmula para hacer valer el poder presidencial, por encima de las demás ramas del poder público y de los propios ciudadanos.

En Colombia, el poder constituyente se ha degradado porque se le ha reducido a un instrumento cotidiano del gobierno y porque se le ha querido incorporar en el sistema jerarquizado de normas y competencias, sin reconocer que como poder constituyente debe permanecer ajeno al derecho. Mientras que la reducción como instrumento gubernamental ha sido fundamento de los gobiernos absolutistas, la incorporación en el sistema normativo, ha implicado la negación de su naturaleza misma como fuerza fundadora del orden institucional. Es la realidad de un régimen en que la utilización institucionalizada de mecanismos como el estado de sitio y la emergencia económica, han terminado por moldear el presidencialismo colombiano como un ordenamiento que se desplaza entre la excepcionalidad de los instrumentos cotidianos y la cotidianidad de los instrumentos excepcionales.