Baldíos podrán ser adjudicados a empresas y otras reglas que cambiaron con la reforma rural

Un decreto que cambia sustancialmente los procesos de formalización rural -al que se le intetaron atravesar muchos sectores, no todos de oposición al gobierno- acaba de ser avalado casi en su integridad por la Corte Constitucional. El decreto 902 del 2017 apunta a reorganizar el procedimiento para el acceso y formalización de propiedad en Colombia de cara al cumplimiento del punto uno del acuerdo de La Habana. 

La discordia que generó, hasta en algunos amigos de la paz, se trasladó a la corte que terminó votando con un apretado 5-4 por darle aval a la norma. Entre los cuatro que estuvieron en contra están la magistrada Gloria Ortiz (la ponente original del proyecto que fue derrotada en su postura de tumbarlo completo), Luis Guillermo Guerrero, Carlos Bernal y Alejandro Linares, presidente de la corte, que siempre había estado del lado de los que defienden los acuerdos. La Procuraduría también se opuso al considerar que este articulado excedía las facultades del fast track y que debía ser tramitado por el Congreso de manera ordinaria.

Contra de viento y marea, y algunos condicionamientos de forma, la Corte Constitucional dio luz verde a esta reforma cuya trascendencia es alta en un país con tan altos índices de informalidad de la tierra. Son en total 84 artículos cuya aplicación generará un revolcón institucional que se pensó como mecanismo para organizar el inventario de la tierra en Colombia, establecer quiénes son los dueños de la propiedad y qué tiene el Estado para repartir. Pero este nuevo intento de transformar estructuralmente el campo en aras de la paz arranca sin mucho consenso. ¿Por qué la división y en qué cambia el panorama de hoy?

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Creación de un Procedimiento Único: 

Los procesos de formalización de la propiedad van hoy por rutas diferentes. El decreto Ley unifica todo lo relacionado con tierras -a excepción de títulos colectivos- para que tengan como puerta de entrada la Agencia Nacional de Tierras. De manera administrativa la agencia podrá, por ejemplo, entregar títulos de propiedad; asignar recursos subsidiados o mediante crédito para la adquisición de predios como medida compensatoria; formalizar predios privados. En lo que tiene que ver con clarificación de la propiedad, extinción judicial del dominio y expropiación judicial de predios los procesos se sustanciarán por la agencia y la decisión la tomará un juez de la República.  

"Eso significa que hay diversidad de procesos agrarios, de clarificación del dominio, extinción de dominio, formalización de la propiedad, recupercación de baldíos ilegalmente apropiados. El decreto hace que vaya todo por una misma cuerda", explicó Alejandro Reyes, académico e investigador.

Juristas consideran que al canalizar todo a través de esta entidad, que se pronuciará mediante actos administrativos, la competencia para adelantar procesos judiciales en los que exista pleito quedó practicamente en manos de los jueces de lo Contencioso Administrativo. Y se crea una duplicidad de funciones frente a las competencias exclusivas hasta ahora de los jueces civiles, en lo que tiene que ver con formalización de predios privados, titulación de la posesión o saneamiento de la falsa tradición.

"Crean una confusión entre baldíos y temas de patrimonio y de propiedad privada, entre adjudicación y formalización. De modo que asuntos que no tienen necesariamente relación con baldíos pasan a ser de competencia de la Agencia, cuando esos procesos corresponden a la jurisdicción civil, no son administrativos. El decreto contradice la separación de poderes y desconoce el derecho de acceso a la administración de justicia", aseguró María Julia Figueredo, magistrada de la sala civil del Tribunal de Tunja. 

Miguel Samper, director de la Agencia Nacional de Tierras, explica que no se están creando funciones jurisdiccionales para la Agencia. "Estamos unificando dos tramites en uno solo. Si la agencia quería formalizar un predio privado lo podía hacer aplicando el proceso agrario de extinción de dominio y después el proceso de adjudicación". Para el director, no se les estan quitando competencias a los jueces, ya que las dos vías quedaron abiertas. "Son 2 millones de predios los que se necesitan formalizar en Colombia, si esta tarea solo la emprende la agencia, colapsaría; hay que aunar esfuerzos para superar la informalidad en el campo", dijo. 

La Agencia adquiere un rol de gestión y decisión de todas las reclamaciones en Colombia. Aunque tiene presencia nacional, algunos magistrados consideran que su carácter centralizado jugará en contra de los conflictos territoriales. Personas que antes podían ir ante jueces en las regiones ahora tendrán que pasar por la agencia. 

El Procedimiento Único funciona con dos criterios: en zonas focalizadas y no focalizadas. En las primeras, se activa de oficio luego de un barrido predial masivo por los lugares que determine el Ministerio de Agricultura con criterios entregados por la Agencia. Dentro de estos se dará prioridad a los territorios destinados para la implementación de los programas con enfoque territorial, el programa de sustitución de cultivos ilícitos y las áreas de reserva campesina. 

En zonas no focalizadas, los procesos se podrán iniciar de oficio o por solicitud de parte y siempre -indiferente a que haya habido oposición durante la etapa administrativa- tendrán que tener una instancia judicial. 

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Los interrogantes de los "jueces competentes"

La Agencia Nacional de Tierras es el ente que quedará encargado de resolver de manera administrativa todos los procesos relacionados con la tierra en Colombia. La norma, no obstante, mantiene dentro del trámite administrativo la competencia de jueces designados para resolver asuntos sensibles, como la formalización de predios privados en los que pueda existir oposición. 

Para estos casos, el Procedimiento Único preveía en el artículo 78 que para conocer la etapa judicial se daba competencia a autoridades judiciales que se determinarán o crearán a fin de cumplir con los objetivos de esta política de ordenamiento social de la propiedad rural. Este aparte, no obstante, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, en razón a que les entregaba facultades a funcionarios inexistentes. 

Para unos analistas, esta inexequibilidad no afecta el espíritu de la norma ya que en ella se contempla que los procedimientos podrán adelantarse mediante las normas vigentes del Código General del Proceso o aquellas que regulen casos análogos. Sin embargo, para otros, no queda claro en cabeza de quién queda esta competencia -jueces civiles o administrativos- ya que el decreto deroga varias normas del Código General del Proceso. En todo caso, la corte no definió cuál es el "juez competente" y esta aclaración se tendrá que dar sobre la marcha. 

Otro aspecto que genera preocupación tiene que ver con que si no hay oposición, si el interesado no se entera, el proceso cursará por la vía administrativa en la Agencia Nacional de Tierras, y solo se podrán iniciar reclamaciones de sus derechos ante el Contencioso Administrativo, en pleitos que pueden tardar décadas. El director de la Agencia manifiesta que las notificaciones que se crearon con este decreto son igual de garantistas; son las que están en el Código de Procedimiento Administrativo por lo que el mismo trámite que aplica para la agencia aplica para todos los procesos judiciales.

Registro de Sujetos de Ordenamiento (RESO): 

Este sistema será la base mediante la cual funcionará el Procedimiento Único para asignar prioridades en los diferentes beneficios que concede la reforma rural producto de los acuerdos de paz. En pocas palabras, será la herramienta para identificar a los beneficiarios del Fondo Nacional de Tierras. Aquí estarán inscritos todos aquellos que estén haciendo cola para los beneficios y estableciendo prioridades a través de este registro se asignarán las ayudas para el desarrollo de las actividades de acceso y formalización previstas en el Acuerdo. Estas ayudas se otorgarán en tres niveles: 

1. Permite el acceso a la tierra y formalización a título gratuito (bajos recursos): beneficia a campesinos, trabajadores y asociaciones con vocación agraria que no tengan tierra o que sea considerada "insuficiente". Por primera vez se contemplan estos beneficios gratuitos a personas que tengan capitales de hasta 200 millones de pesos aproximadamente; pueden ser propietarios de bienes rurales o urbanos, siempre y cuando se trate de bienes destinados exclusivamente a vivienda, o que las condiciones no permitan la instalación de un proyecto productivo. También podrán acceder así sea beneficiario de otro programa de tierras siempre y cuando demuestre que recibió menos de una Unidad Agrícola Familiar (se refiere a la extensión mínima que puede recibir un adjudicatario, se calcula diferente en cada zona del país pero el promedio nacional está en 17 hectáreas). 

2. Sujetos de acceso a tierra y formalización a título parcialmente gratuito (ingresos medianos): Beneficia a personas naturales o jurídicas que no tengan tierra o que tengan tierra en cantidad insuficiente y que cumplan con los siguientes requisitos: capitales que superen los 200 millones de pesos y que no exceda los 600 millones de pesos. Pueden ser propietarios de bienes rurales o urbanos, siempre y cuando se trate de bienes destinados exclusivamente a vivienda, o que las condiciones no permitan la instalación de un proyecto productivo. Por esta vía, personas jurídicas podrán ser adjudicatarias por primera vez de baldíos pagando una suma que -según la Ley- puede corresponder a "un porcentaje del valor del inmueble, cánones de arrendamiento u otras categorías económicas" que sean fijadas por la autoridad. 

"Antes del decreto, personas hasta mil salarios mínimos se les adjudicaban baldíos sin ningún costo. Con la expedición del decreto, personas que tengan entre 250 y 700 salarios mínimos legales vigentes deberán pagar una suma que deberá determinar la Agencia y la UPRA", precisó Miguel Samper, director de la Agencia Nacional de Tierras. 

3. Sujetos de formalización a título oneroso (altos ingresos): Beneficia a personas cuyo patrimonio neto sea superior a los 600 millones de pesos o que sean propietarios, poseedores u ocupantes de otros predios rurales iguales o superiores a una Unidad Agrícola Familiar. No pueden haber sido beneficiario de algún programa de tierras. 

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Aunque el Acuerdo de Paz solo contemplaba llevar beneficios de reforma rural a los sujetos más necesitados, las reglas de juego extendieron la posibilidad de abrir facilidades para personas con mayor poder adquisitivo. El porcentaje del valor del inmueble, los cánones y las categorías económicas que cada parte deberá pagar para acceder o formalizar la tierra deberán ser establecidas por la Agencia de Tierras con base en los lineamientos y criterios técnicos que realice la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria y estos deberán tener en cuenta la vulnerabilidad de los sujetos.

Subsidio Integral de Acceso a la Tierra

La Ley establece que la creación del SIAT como un aporte, no reembolsable, que podrá cubrir hasta el 100 por ciento de la tierra o de los requerimientos financieros para el establecimiento del proyecto productivo. La novedad es que de este subsidio se podrán beneficiar los sujetos considerados de bajos recursos y de ingresos medianos. Este subsidio será establecido por la Agencia Nacional de Tierras, de acuerdo con lineamientos y criterios definidos por la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios (UPRA) adoptados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.  La Agencia seleccionará a los beneficiarios de conformidad con el Procedimiento Único y remitirá la decisión a las entidades a cargo para el desembolso. 

Fondo Nacional de Tierras:

Con la creación de este fondo se espera sumar 3.000.000 en los próximos años para poder responderle a por lo menos 800.000 familias que llevan años esperando la adjudicación de una parcela. La administración del fondo y las subcuentas estarán en cabeza de la Agencia Nacional de Tierras y se nutrirán de dineros del presupuesto general de la Nación, tierras baldías con vocación agraria a partir de la actualización del inventario; sumas que reciba la agencia; predios que ingresen en virtud de procedimientos administrativos o judiciales, como la extinción de dominio por abandono, entre otros. 

La regla número uno de este decreto es que no podrá ser interpretado ni aplicado en forma que afecte o desconozca el derecho a la propiedad privada debidamente registrada, legalmente adquirida, legalmente adquirida y ejercida, y protegida por la Ley, ni tampoco los derechos adquiridos. Aunque este artículo es considerado un blindaje para la propiedad privada, una incomodidad para quienes se opusieron a la exequibilidad del decreto persiste. Y radica en que ahora muchos colombianos, incluso ajenos a las dinámicas del conflicto, podrían tener que verse obligados a desempolvar la historia y demostrar la legalidad de sus propiedades.

Samper, en cambio, asegura que el procedimiento de ordenamiento social de la propiedad se ideó para que sea la Agencia la llamada a definir la seguridad jurídica y garantizar la propiedad privada, en esa medida, va a ser la agencia la que le ayude a la gente a formalizar la propiedad o a legalizar los baldíos de la Nación en el marco del barrido predial.