La “superjurisdicción” agraria podría generar enormes conflictos: Colegio de Abogados Administrativistas

SEMANA: Hay muchas voces en el derecho que han expresado su preocupación por el proyecto que crea la Jurisdicción Agraria y Rural. ¿Ustedes como colegio han tenido la posibilidad de analizarlo?

Carlos Núñez de León: En efecto hemos tenido oportunidad de revisarla, pero no de forma aislada sino en el contexto constitucional y legislativo que precede a esta iniciativa: recordemos que el establecimiento de esta jurisdicción es un compromiso asumido en el Punto 1 del Acuerdo Final de La Habana, que luego se materializó en el Acto Legislativo No. 3 de 2023 que modifica la composición para la incorporación de la Jurisdicción Agraria y Rural dentro de la rama judicial, y tras dicha reforma constitucional, en la Ley Estatutaria aprobada a mediados de este año en el Congreso de la República, que define las disposiciones generales para la organización de dicha jurisdicción.

El reto de la Ley Ordinaria es justamente determinar las competencias, reglas y principios a los que se sujetará el funcionamiento de esta nueva jurisdicción, frente a los cuales, y particularmente a la propuesta del Gobierno Nacional, compartimos algunas preocupaciones como las expresadas por la Procuraduría General de la Nación y también algunos sectores académicos del derecho procesal, del derecho administrativo y del derecho ambiental.

SEMANA: Muchos abogados han criticado los principios sobre los cuales se basa esta ley, ¿por qué sería problemático?

Carlos Núñez de León: Es una Ley que desborda en su contenido la incorporación de principios, los cuales privilegia sobre las reglas procesales coherentes necesarias para un adecuado funcionamiento de la Jurisdicción. Preocupa inmensamente la denominada “prevalencia de lo agrario” consignada en el artículo 3º del proyecto que desconoce que en el suelo rural confluyen muchas más visiones, actividades y realidades que las asociadas a las relaciones de producción agropecuaria o el propio campesinado, que hay que señalarlo, es sujeto de especial protección constitucional.

En el suelo rural hoy concurren por ejemplo áreas de especial importancia ecológica, por lo que las relaciones de tenencia y producción debieran en tales áreas estar condicionadas no por la prevalencia de lo agrario, sino por la prevalencia de los principios internacionales de la protección del ambiente, sin que ello implique negar la existencia de tensiones sociales que deben ser resueltas.

Hace muchos años, el Consejo de Estado en su Sala de Consulta y Servicio Civil manifestó frente a las pretensiones de adelantar reforma agraria en algunas áreas de especial importancia ecológica, que resultaba inadmisible que el Estado no encontrara en la inmensidad de su rico territorio, otras zonas en las cuales resolver los problemas de dotación de tierras a los campesinos sino en las áreas de protección ambiental.

Demasiados principios como base de una norma de carácter procesal redunda en un preocupante espacio para la aplicación discrecional y arbitraria de las reglas de esta naciente justicia agraria y rural.

SEMANA: ¿La nueva jurisdicción crearía conflictos de competencia con la jurisdicción administrativa?

Carlos Núñez de León: Creemos que sí. En primer lugar, el artículo 7 del Proyecto atribuye a la nueva Jurisdicción la competencia prácticamente para resolver cualquier controversia que se suscite en el ámbito del suelo rural, ya que no se limita a ser una justicia de tierras agrarias, sino que abordará prácticamente cualquier relación jurídica existente en una categoría de suelo: el suelo rural. En Colombia más del 80% del territorio corresponde a suelos clasificados por los Planes de Ordenamiento Territorial como rurales, por lo que estaríamos hablando de una superjurisdicción que podría desplazar a la Jurisdicción Ordinaria y a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en sus competencias.

De otra parte, las competencias del Consejo de Estado terminan siendo residuales y con muchas dificultades prácticas: ¿cómo se armonizará la aplicación de la nueva ley de jurisdicción agraria y rural, sus principios, enfoques y reglas, con las normas previstas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo?

SEMANA: ¿Cómo quedarían los órganos de cierre de esa jurisdicción?

Carlos Núñez de León: Este es uno de los aspectos más controvertidos: se trata de una jurisdicción sin órgano de cierre especial, lo que resulta más propio de una especialidad. Según la Ley, es la Corte Suprema de Justicia en su Sala de Casación Civil y Agraria el órgano de cierre de esta jurisdicción, sin embargo, en tanto muchas de las controversias que debe conocer la Jurisdicción Agraria y Rural versan sobre actuaciones y actos administrativos expedidos por el Estado, se hizo necesario reconocer la competencia del Consejo de Estado, sin embargo, ello podrá en la práctica suponer muchos conflictos de competencia y especialmente de aplicación de las reglas procesales, puesto que las funciones relativas al control de legalidad de los actos administrativos en cabeza de la Jurisdicción Contencioso Administrativa se rigen por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

La nueva ley propuesta tiene su propio sistema de reglas y principios, que puede suscitar dificultades en el ejercicio de las competencias del Consejo de Estado, que por demás, deberá revisar su organización interna, para evaluar si los asuntos agrarios los seguirá conociendo la sección tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo como hasta ahora, o si, por el ajuste que impone la implementación de la jurisdicción agraria y rural será necesario alterar la distribución de asuntos entre las distintas secciones de este alto Tribunal.

SEMANA: Muchos han alertado que por la vía de este proyecto se está aprobando la expropiación exprés. ¿Ustedes ven ese riesgo?

Carlos Núñez de León: La expropiación es una figura que se ha empleado en Colombia desde hace muchísimos años, e implica la cesión de la voluntad de un propietario ante una razón de utilidad pública e interés social prevista en la Ley que prevalece y que le permite al Estado adquirir la propiedad sobre bienes aun contra la mencionada voluntad de su titular. Es natural que una de esas razones sea cumplir con los principios de redistribución de la tierra con vocación agraria como se acordó en el punto 1 del Acuerdo de Paz.

Más que ello nos preocupa de manera importante que se dé marcha atrás a un avance que ya implicó el Decreto Ley 902 de 2017, como lo es la implementación de una fase administrativa y una fase judicial en los procedimientos agrarios especiales (los de clarificación, deslinde, recuperación y extinción del derecho de dominio sobre tierras rurales). El proyecto prevé que sea la Agencia Nacional de Tierras la autoridad administrativa a cargo de emprender, tramitar y decidir este tipo de procedimientos cuya naturaleza jurídica amerita la intervención del juez agrario y rural, ya que lo contrario resulta ser un contrasentido: ¿para qué crear una jurisdicción agraria y rural si los asuntos que naturalmente debieran ser de su conocimiento pasan a ser del resorte de una autoridad administrativa como la Agencia Nacional de Tierras? Este es tal vez el asunto que más nos preocupa frente al proyecto.

Creemos, como la Corte Constitucional lo ha resaltado, que el Decreto Ley 902 de 2017, sus reglas y principios, son un desarrollo del punto 1 del Acuerdo de Paz y que., por tanto, deben gozar de una estabilidad jurídica que garantice la satisfacción de los compromisos del Estado a la luz del Acuerdo Final en materia de jurisdicción agraria y rural.