¿Por qué al país le ha sido tan difícil reducir los cultivos de coca?

Luego de una disminución significativa en los cultivos ilícitos entre 2000 –cuando Naciones Unidas estimaba los cultivos de coca en Colombia en 163.000 hectáreas– y 2012 –año en el que se alcanzó un mínimo histórico de 47.800 hectáreas cultivadas–, estos se triplicaron entre 2013 y 2018, año en el que alcanzaron un nivel superior al de 2000: 170.000 hectáreas. Son varias las hipótesis planteadas para explicar ese vertiginoso aumento: i) la suspensión, en 2015, de las campañas de aspersión aérea con glifosato; ii) la devaluación del peso frente al dólar, con lo cual los narcotraficantes reciben cada vez más pesos por cada kilogramo de cocaína producido y exportado; y iii) los posibles efectos perversos del anuncio, en medio de las negociaciones de paz en el año 2014, de la creación de un programa de sustitución de cultivos ilícitos que, una vez firmados los acuerdos, generaría incentivos materiales para aquellos cultivadores de coca que decidieran sustituirlos por cultivos lícitos, iniciativa materializada en lo que hoy se conoce como el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS).

¿Qué evidencia existe para apoyar o rechazar cada una de estas posibles explicaciones? Vamos por partes. En cuanto a la hipótesis de que fue la suspensión de la aspersión aérea con glifosato, la evidencia empírica disponible, si algo, no la soporta. Primero, los cultivos de coca empezaron a crecer dos años antes (desde 2013) de la suspensión del programa de aspersión. Segundo, las cifras históricas agregadas sobre la correlación entre cultivos de coca y aspersión aérea muestran que, a pesar de que entre 2000 y 2006 pareciera existir una relación inversa entre las dos variables, entre 2007 y 2013 la aspersión aérea disminuyó drásticamente, al pasar de 170.000 hectáreas en 2006 a 47.000 en 2013, pero eso no impidió que los cultivos de coca continuaran disminuyendo en este periodo. Evidencia que contraría la idea de que a mayor aspersión menor número de cultivos.

Prácticamente, todos los estudios académicos disponibles muestran que la efectividad de la aspersión aérea en términos de reducción del área cultivada es nula o muy pequeña. En particular, en un trabajo con Pascual Restrepo y Sandra Rozo titulado ‘On the Effects of Enforcement on Illegal Markets: Evidence from a Quasi-Experiment in Colombia’ (2015), revelamos que, por cada hectárea asperjada con glifosato, en el neto, los cultivos de coca se reducen entre 0,03 y 0,04 hectáreas, con lo cual, para eliminar una hectárea de coca, habría que asperjar cerca de 25 a 33 hectáreas. Con un costo medio de aspersión por hectárea de aproximadamente USD 2.400, el precio de eliminar una hectárea puede estar entre USD 60.000 y USD 80.000, sin contar los otros costos colaterales de las aspersiones con glifosato sobre la salud humana, el medioambiente y los recursos naturales. Un punto de comparación para poner en perspectiva este elevado gasto es el valor de la hoja de coca de una hectárea eliminada que se estima entre USD 400 y USD 500. Toda esta evidencia recogida en distintos momentos y las correlaciones entre las cifras agregadas de cultivos y la aspersión no parecen respaldar la hipótesis que algunos funcionarios del Gobierno han planteado según la cual el incremento de los cultivos ilícitos se dio como “consecuencia” de la suspensión del programa de aspersión aérea.

La segunda hipótesis, que ha sido menos estudiada en trabajos académicos, parece tener algo de respaldo, por lo menos al observar la correlación en las cifras agregadas. Mientras que la gran mayoría de los insumos, precursores químicos, mano de obra, etcétera, para el cultivo de hoja de coca y la producción de cocaína son producidos localmente y sus precios no se ven afectados directamente por fluctuaciones de la tasa de cambio, el precio y las ganancias que reciben los productores y traficantes por la exportación de cocaína a Estados Unidos y Europa sí se ven afectados por fluctuaciones en la tasa de cambio.

La correlación en las cifras agregadas parece indicar que los cultivos de hoja de coca se ven afectados por las fluctuaciones de la tasa de cambio al influir de manera directa las ganancias que obtienen productores y traficantes. Mientras que entre 2002 y 2012, cuando se dio una marcada revaluación del tipo de cambio, los cultivos ilícitos disminuyeron, en los años posteriores aumentaron, pari passu con el aumento en el precio del dólar.

Por último, en medio de las negociaciones de paz, el 16 de mayo de 2014 las delegaciones del Gobierno y las Farc anunciaron la eventual creación e implementación del PNIS “con el fin de generar condiciones materiales e inmateriales de bienestar y buen vivir para las poblaciones afectadas por cultivos de uso ilícito, en particular para las comunidades campesinas en situación de pobreza que en la actualidad derivan su subsistencia de esos cultivos”. Este anuncio, genuino y quizás a destiempo, como el mismo expresidente Santos lo reconoció en la audiencia pública organizada por la Corte Constitucional el 7 de marzo de 2019 para evaluar las condiciones de una eventual reanudación del programa de aspersión aérea de cultivos ilícitos, generó un incentivo perverso al inducir un aumento de los cultivos de coca bajo la expectativa de recibir recursos en el futuro, producto de la vinculación a un eventual programa de sustitución de cultivos ilícitos.

En un trabajo reciente con Juan Vargas y Mounu Prem titulado ‘The Rise and Persistence of Illegal Crops: Evidence from a Naive Policy Announcement’ (2019), evaluamos empíricamente el efecto que el anuncio de la creación de ese programa de incentivos materiales tuvo sobre el aumento de los cultivos ilícitos a partir del año 2014. De acuerdo con nuestros resultados, el incremento de la coca en los municipios en los que ese anuncio pegó más fuerte (por la facilidad para cultivar coca o por la probabilidad esperada de estar focalizado por el PNIS) es bastante grande. En particular, un aumento de una desviación estándar en un índice de factibilidad del suelo para el cultivo de hoja de coca genera un aumento del 100 por ciento en los cultivos de coca como consecuencia del anuncio. Por otra parte, estimamos que un aumento del 10 por ciento en la probabilidad esperada de recibir el programa genera un aumento promedio del 51 por ciento en los cultivos de coca. Estimamos también que el efecto del anuncio sobre los cultivos de coca es persistente en el tiempo, inclusive después del inicio de la implementación del PNIS. Finalmente, de acuerdo con nuestras estimaciones, el aumento de los cultivos no está asociado a la suspensión de la aspersión aérea. En el contexto del debate político reciente en Colombia, que está considerando el retorno de la aspersión aérea, este hallazgo es elemento clave para tomar decisiones sobre el futuro de la política antidrogas.

A pesar de los enormes esfuerzos del país en la lucha contra el narcotráfico, no debemos olvidar que la política de drogas, como cualquier otra política pública, debe evaluarse por sus resultados y no por sus intenciones. Las políticas basadas en la evidencia no solo son en general más eficaces: estimulan al mismo tiempo un debate más abierto sobre la mejor manera de enfrentar un problema complejo, que es en cierta medida irresoluble mientras exista un régimen prohibicionista que genera un mercado ilegal de drogas que mueve recursos económicos cercanos al 3 por ciento del PIB y financia grupos criminales que afectan el orden público y la seguridad ciudadana.