El ventilador de Reficar

La semana pasada, al tiempo que se conocían nuevos detalles del caso Odebrecht, que mostraban cómo se creció este escándalo de corrupción en Colombia, el contralor general de la república, Edgardo Maya, soltaba otra bomba, esta vez relacionada con Reficar.

Maya encendió el ventilador para señalar a los posibles responsables de los mayores costos en la modernización de la Refinería de Cartagena y mencionó a altos funcionarios y exfuncionarios del gobierno. Aunque hace un año la entidad ya había alertado sobre el hueco negro en que se había convertido la obra, ahora el contralor anunció un proceso de responsabilidad fiscal por 6.080 millones de dólares –cerca de 17 billones de pesos- contra 38 personas, entre ellos ministros, exministros, miembros de juntas directivas de Ecopetrol y Reficar, funcionarios de estas dos empresas y algunos contratistas. Por la cantidad y el renombre de los involucrados y la cuantía del daño al erario que investiga la Contraloría, este es, de lejos, el proceso fiscal más grande en la historia del país.

La noticia tuvo un impacto mediático de proporciones similares al bochornoso episodio de Odebrecht, aunque, claramente, los dos casos son muy distintos. Si bien las cifras relacionadas con Reficar son infinitamente mayores que las involucradas con la firma brasileña en Colombia, no hay duda de que Odebrecht es el capítulo más grave de corrupción que ha tenido el país al más alto nivel, pues incluso tocó dos campañas presidenciales.

Reficar es el proyecto de inversión pública de mayor envergadura realizado en Colombia, pero también el más mal planeado y uno de los peor ejecutados, hasta el punto de que terminó por costar el doble de lo estimado inicialmente. Muchos de los millonarios sobrecostos de esta refinería son inexcusables, pero de allí a decir que fueron a parar a los bolsillos de los particulares de las juntas directivas o los comités operativos es tan irresponsable como inexacto. Sin restarle gravedad al caso, ni descartar de tajo que hubo algún acto de corrupción, la mayor parte del escándalo tiene que ver con mala planeación y gestión.

¿Qué pasó realmente en Reficar? ¿Se puede hablar de daño al fisco? ¿Quiénes son los verdaderos responsables de los mayores costos y alguien pagará por ello? ¿Por qué entraron al baile destacados funcionarios del Estado y qué consecuencias tendrán? ¿Se puede tildar este caso de mala gestión, corrupción o una combinación de las dos?

Responder todos estos interrogantes es fundamental para no confundir al país sobre el alcance y las consecuencias de los hechos que tienen en la picota a dirigentes de tan alto nivel y de mucha trayectoria.Lo primero es que la Contraloría, para emprender el proceso de responsabilidad fiscal, se centró en lo que en el argot internacional se conoce como control de cambios, es decir, las adiciones presupuestales que se hacen sobre la marcha en todos los proyectos. El ente de control fiscal investigó cinco controles de cambios aprobados por varias juntas directivas de Reficar y de Ecopetrol entre 2011 y 2015.

Según el contralor Edgardo Maya, estos aumentos en el presupuesto de las obras ocasionaron un daño emergente de 4.144 millones de dólares, lo que sumado al lucro cesante de 1.936 millones de dólares, por la entrada tardía en operación de la refinería, da un total de 6.080 millones de dólares, que es el presunto detrimento patrimonial que investiga la Contraloría.

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Aunque esta última hipótesis es controvertida, por la cuantía y el método usado para estimarla, es un hecho que la Refinería de Cartagena costó el doble de lo planteado en un comienzo por el contratista internacional CB&I. De 3.777 millones de dólares pasó a 8.016 millones. Sin embargo, esto no significa que alguien se robó la diferencia y que se haya configurado un desfalco al fisco de esa proporción.

Esos 4.000 millones de dólares de mayor costo se explicarían precisamente en los controles de cambios (ver recuadro) donde se detallan las mayores necesidades de recursos que, cada vez, exigía el contratista CB&I y que corroboran el mal cálculo de dicho contratista sobre los materiales e insumos requeridos en cada fase del proyecto; las horas-hombre de trabajo necesarias para ejecutar las obras y, por consiguiente, el tiempo de entrega. En otras palabras, la plata se habría usado en esos mayores requerimientos, en los gastos derivados de esas necesidades sobrevinientes y en otros imprevistos, entre ellos un cese laboral que duró casi dos meses, un invierno que inundó la planta y paralizó los trabajos y hasta en una operación tortuga.

Hay que entender que este fue un proyecto de ingeniería de una enorme complejidad que requería no solo maquinaria sofisticada, sino mano de obra muy calificada, nunca antes contratada por una empresa en Colombia, pues generó 18.000 empleos. Precisamente, el mayor costo se presentó en la mano de obra. En los presupuestos iniciales, este rubro estaba estimado en 1.500 millones de dólares, pero terminó por costar 4.500 millones. Para enfatizar en el mal cálculo de CB&I, de las 35 millones de horas-hombre estimadas inicialmente se pasó a 140 millones.

Algunos expertos dicen que asociar los controles de cambios –presentes en todas las obras de ingeniería- con posibles detrimentos patrimoniales no solo es exagerado, sino que a futuro pararía cualquier proyecto en el país, porque ningún funcionario o miembro de junta se atreverá en adelante a autorizar modificaciones presupuestales por temor a verse incurso en una investigación de la Contraloría.

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Pero no se puede desconocer que la firma CB&I engañó a Ecopetrol con sus estimativos, ejecución y, por supuesto, con los tiempos que prometió para construir la refinería. En esto se desfasó en alrededor de 30 meses, pues había previsto entregar la obra en julio de 2013, pero solo lo hizo en marzo de 2016. Para no hablar de las posibles irregularidades que habría en las contrataciones que hizo CB&I a lo largo de los trabajos, algo que las autoridades están investigando. En los tribunales internacionales cursa una demanda de Ecopetrol contra esta firma. Las pretensiones de Colombia superan los 2.000 millones de dólares y si se sumara el lucro cesante, la cifra podría ser mucho mayor.

Otra consideración que no se puede dejar de lado cuando se habla de detrimento patrimonial es que la refinería existe, está produciendo y se está valorizando rápidamente. De hecho, con cifras a 31 de diciembre del año pasado, los activos de Reficar ascienden a 25 billones de pesos, lo que significa poco más de 8.000 millones de dólares, es decir, casi lo invertido aún con mayores costos. Hoy existe en Cartagena una de las refinerías más grandes y modernas de América Latina. Otra cosa es que las autoridades deban investigar y castigar la mala gestión, la mala ejecución y si hubo actos de corrupción en la megaobra.

Las juntas al baile

Nadie discute que el papel de las juntas directivas es determinante en las sociedades modernas, pues sus miembros no son ya los convidados de piedra que pudieron ser en el pasado. Por eso, es entendible que la Contraloría fije su atención en los miembros de junta que participaron en las decisiones que tuvieron que ver con Reficar.

También es función de la Contraloría llamar a los responsables del gasto, cuando hay indicios de un daño al patrimonio público. Pero algunos expertos en temas corporativos consultados por SEMANA consideran exagerado insinuar que la junta directiva de Ecopetrol incurrió en detrimento patrimonial por las autorizaciones que dio a los controles de cambios. Entre otras razones, porque antes de que cada modificación en el presupuesto llegara a la junta directiva tuvo que pasar por 12 instancias previas, todas de carácter técnico. Es decir, un proceso interno bastante riguroso.

El presidente de Ecopetrol, Juan Carlos Echeverry, afirmó la semana pasada en varias entrevistas que la junta directiva, frente a los controles de cambios, podía parar el proyecto, lo cual hubiera tenido consecuencias más graves, pues ahora se estaría hablando de un elefante blanco en la Heroica, con la plata perdida, y un daño incalculable al patrimonio de la petrolera estatal.

La Contraloría llamó a rendir versión libre a varios integrantes de las juntas directivas desde 2010. Lo que resulta curioso es que el contralor no llamó a todos los que hicieron parte de este cuerpo y que no menciona a las juntas anteriores a esa fecha, cuando se ha dicho que hacia 2009 estas tomaron decisiones muy cruciales frente a Reficar o, como dice el presidente de Ecopetrol, se configuró el pecado original.

Los miembros de la junta de Ecopetrol que deberán responder al llamado de la Contraloría son Hernando José Gómez, Juan Carlos Echeverry, Carlos Rodado, Fabio Echeverri Correa, Federico Renjifo, Joaquín Moreno, Mauricio Cárdenas Santamaría, Ana Fernando Maighuasca (que curiosamente no integraba la junta, pero asistió a una sola sesión para representar al ministro de Hacienda), Mauricio Santamaría, Amilkar Acosta, Roberto Steiner, Jorge Pinzón, Luis Carlos Villegas, Tomás González, Luis Fernando Ramírez, Gonzalo Restrepo, Horacio Ferreira y Henry Medina.

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Pero no solo llamó a miembros de junta de Ecopetrol, también a los de Reficar y a funcionarios de las dos compañías. Entre estos últimos está Orlando Cabrales, quien fue presidente de Reficar en el periodo más crítico; Reyes Reinoso, Felipe Castilla, Magda Manosalva, Carlos Eduardo Bustillo, Andrés Virgilio Riera y César Luis Barco. También les abrió proceso de responsabilidad a la junta directiva de Reficar: Javier Gutiérrez -anterior presidente de Ecopetrol-, Pedro Rosales, Diana Calixto, Gloria Inés Cortés, Hernán Martínez, Hernando José Gómez, Henry Medina, Natalia Gutiérrez, Uriel Salazar, Hernando Zerda, Astrid Martínez, Carlos Gustavo Arrieta y Carlos Eraso. La Contraloría vinculó también a personas jurídicas y representantes de la firma CB&I (Chicago Bridge & Iron) y de CB&I Colombia.

De todos modos, llamar a estas personas a versión libre no significa que todos sean culpables, pues tienen derecho a solicitar y allegar las pruebas que consideren pertinentes y posteriormente la Contraloría, agotado el periodo probatorio, decidirá si se profiere imputación de responsabilidad fiscal o archiva las diligencias.

En todo caso, como dice la norma, la finalidad del proceso de responsabilidad fiscal es recuperar los dineros públicos malversados o extraviados como consecuencia de una inadecuada gestión. Es decir, estos funcionarios se exponen a tener que responder con su patrimonio en caso de ser encontrados responsables de lo que la Contraloría llama detrimento patrimonial. Y como en este caso se está hablando de sumas tan escandalosas (17 billones de pesos) es absurdo pensar que alguien pueda pagar ese dinero. Los integrantes de la junta tienen confianza en que actuaron en su momento con la información que tenían y en procura de resolver un lío como el de Reficar, que resultaba peor suspenderlo que continuarlo.

Más allá de la responsabilidad que tengan y lo que concluyan las autoridades, preocupan los efectos que pueda tener este escándalo en el futuro, pues será mucho más difícil encontrar profesionales que se le midan a trabajar en empresas del Estado, donde las decisiones son casi siempre difíciles. ¿Quién querrá arriesgarse a que, por aprobar un cambio en un proyecto, termine en investigaciones penales o fiscales? Por ejemplo, Ecopetrol este año tendrá que invertir 3.500 millones de dólares, ¿quién querrá ser parte de la junta para correr el riesgo de terminar empapelado? De hecho se sabe que no muchos están dispuestos a ser miembros de la junta de Ecopetrol, que toma decisiones tan complejas.

En un momento de polarización y de pérdida de credibilidad en las instituciones, resulta difícil hacer análisis reposados sobre casos como el de Reficar. Más bien resulta fácil tender a sobresimplificar o a estigmatizar con visiones en blanco y negro y discursos con fines políticos. En el debate público actual, Reficar a la vez es vista como una gran oportunidad para la economía –de hecho contribuyó con medio punto al producto interno bruto (PIB) del país el año pasado y con 2,5 puntos al PIB industrial- pero a la vez aparece en la lista de grandes escándalos y es sinónimo de mal manejo, falta de planeación y hasta corrupción. La verdad rara vez está en las visiones extremas, desde las que no es posible entender los matices. Castigar las malas prácticas de quienes afectan el patrimonio público es importante, pero la cacería de brujas puede terminar por paralizar la actividad económica, desanimar a los buenos funcionarios y congelar los grandes proyectos.