¿Segunda vuelta en Bogotá?

Enrique Peñalosa no había puesto un pie en el Palacio Liévano y sus opositores ya amenazaban con revocarlo. Lo mismo le había sucedido a Gustavo Petro en 2013, lo que se convirtió en el caldo de cultivo para que se repitiera la historia. Pero más allá de las motivaciones políticas, la recolección de firmas para revocarlo pone sobre la mesa el debate de establecer una segunda vuelta en las elecciones de alcalde en Bogotá, tal como existe para elegir al presidente de la república.

El contexto político de la capital no permite el triunfo de un candidato con una base electoral sólida. Los partidos están atomizados, las candidaturas por firmas proliferan y la escasez de liderazgos fuertes salta a la vista. Los últimos dos alcaldes –Petro y Peñalosa– ganaron con poco más del 30 por ciento de los votantes (lo que con una participación ciudadana del 50 por ciento significaría solo el 15 por ciento de los bogotanos). Pero lo cierto es que las críticas feroces y los problemas de legitimidad que surgen de mandatos débiles y minoritarios no se limitan a los apellidos que empiezan por P.

Históricamente el electorado bogotano ha estado atomizado: el promedio en las últimas seis elecciones es de 10,6 candidatos, con picos en 1997 y 2003 de 15 y 14 aspirantes, respectivamente. El problema es grave porque en un escenario así los partidos no pueden cumplir su misión natural de aglutinar ciudadanos y construir mayorías para entregarles la administración pública.

Como lo demuestran las gráficas de la Fundación para el Progreso de Región Capital (ProBogotá) -quien está liderando la iniciativa para que la propuesta llegue al Congreso, entre el ganador y el segundo puesto solo hay escasos puntos de diferencia (7,2 puntos entre Petro y Peñalosa en 2011 y 4,6 entre Peñalosa y Rafael Pardo en 2015). Pero lo realmente inquietante es que casi el 40 por ciento de los votantes se quedaron con los brazos cruzados, en el papel de espectadores, pues no votaron por ninguno de los aspirantes que ocuparon los dos primeros puestos, sino por alguno de los demás candidatos.

Este fenómeno es particularmente riesgoso para una urbe como Bogotá, que no solo tiene un presupuesto general de 18 billones de pesos, unos 6.000 millones de dólares, sino que en materia de población triplica a un país pequeño como Uruguay y supera a varios países de Centroamérica, el Caribe y Suramérica. Las elecciones minoritarias debilitan el respaldo y compromiso frente al proyecto de ciudad. Además este déficit de legitimidad “no discrimina entre alcaldes de izquierda ni de derecha, y les resta capital político para tomar decisiones de mediano y largo plazo que generalmente son dolorosas”, según le dijo a SEMANA el exsenador Juan Lozano, uno de los autores de los proyectos de acto legislativo 19 de 2013 y 5 de 2013 que buscaban establecer la segunda vuelta en las elecciones de la Alcaldía de Bogotá y de municipios de más de un millón de habitantes (ver recuadro), iniciativa que quedó archivada en el Congreso.

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El origen de la fórmula de elección por dos vueltas –conocido como balotaje– apareció en Francia en 1958, cuando por la proliferación de partidos políticos las autoridades creyeron necesaria una mayor legitimidad del candidato electo. Desde ese momento los franceses votan en segunda ronda para todos los cargos de elección popular. En Colombia esta figura solo existe desde 1991 y únicamente para las presidenciales.

En cambio, los alcaldes y gobernadores colombianos ganan por mayoría simple, lo que significa que no es necesario que obtengan más de la mitad de los votos ni que su distancia con el segundo puesto sea significativa. Por eso, las cinco propuestas de 2013, 2015 y 2016 que han intentado reformar los artículos 303, 314 y 323 de la Constitución sobre las elecciones de alcalde mayor de Bogotá, alcaldes municipales y gobernadores apuntan a que los mandatarios ganen por mayoría absoluta, y en caso de que esto no suceda tres semanas después se enfrenten los dos candidatos que obtuvieron más votos.

Los impulsores de esos actos legislativos sostienen que la segunda vuelta en las ciudades –y especialmente en Bogotá– permitiría al electorado reflexionar más sobre las propuestas y que el ganador tenga más fuerza política y legitimidad al tomar decisiones. Así mismo, retoman el argumento de Humberto de la Calle cuando en 2008 escribió que la segunda vuelta presidencial permite a los candidatos hacer coaliciones y, por ende, mayor juego político a las fuerzas minoritarias. Traducido al ámbito local, las coaliciones posibilitarían una mayor gobernabilidad y más apoyo de los concejales.
En la otra orilla, los críticos afirman que la segunda vuelta podría polarizar al electorado, abrir la puerta a las prácticas corruptas y disparar los costos de logística e infraestructura, pues algunos estiman que el mecanismo podría costar entre 35.000 y 100.000 millones de pesos.

Al respecto, los expertos insisten en que el clientelismo no tiene nada que ver con la segunda vuelta, pues los actos de corrupción que han desangrado a Bogotá han ocurrido en Alcaldías elegidas en única vuelta. Además, la polarización aparece en la opinión pública al discutir asuntos complejos como la justicia, la seguridad y la paz. Sobre la restricción presupuestal, las estimaciones podrían estar desfasadas y en un cálculo de costo y beneficio la segunda vuelta podría resultar una inversión, pues es más fácil para un alcalde con músculo político apostar por el desarrollo de la ciudad. Y como lo expresó a SEMANA Luis Guillermo Plata, presidente de ProBogotá, "son más los aspectos positivos que los negativos de la segunda vuelta presidencial, por eso creemos que esta es la mejor salida para fortalecer la gobernabilidad de los alcaldes, y una alternativa para prevenir futuros procesos de revocatoria que afectan el curso del desarrollo las ciudades”.

La iniciativa debe comenzar su trámite legislativo a finales de este año o máximo a comienzos de 2018. No puede estar muy cerca de las elecciones de 2019, pues el debate podría personalizarse. Además las reglas del juego cambiaron: la Ley Estatutaria 1757 de 2015 sobre mecanismos de participación ciudadana redujo los porcentajes requeridos para que prosperen figuras como la revocatoria de mandato, por lo cual una Alcaldía frágil podría ser muy susceptible de enfrentar esos procesos que podrían tener éxito más fácilmente.

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La capital vive hoy un clima de descontento social. La crisis de la legitimidad, en coyunturas de la ‘posverdad’ y de desprecio al establecimiento, le da validez al debate sobre la segunda vuelta. Desde luego, se trataría de una receta conveniente pero no necesariamente de una panacea, pues debería estar acompañada de otras medidas para reducir la abstención, controlar los gastos de campaña y combatir la corrupción.

¿Y el resto del país?

Algunos impulsores de la segunda vuelta local también han propuesto su establecimiento en otras ciudades del país.

En los últimos años, varios congresistas han impulsado la segunda vuelta de alcaldes en Bogotá y en ciudades con más de un millón de habitantes (como Medellín, Cali, Barranquilla y Cartagena). Inclusive, en el Congreso se ha planteado la posibilidad de que se incluyan los municipios de más de 500.000 habitantes (como Villavicencio, Soacha y Soledad). Otros han llegado más lejos y han propuesto incorporar también las elecciones de gobernadores.

No obstante, el electorado colombiano tiene comportamientos disímiles según la ciudad del país. En Cali y Medellín –al igual que en Bogotá– los alcaldes electos obtuvieron en 2015 poco más de 35 por ciento de los votos, pero tienen altos índices de imagen favorable. En Barranquilla los índices de representatividad se han disparado, por lo cual en 2011 el 58 por ciento de los barranquilleros escogieron a la alcaldesa y en 2015 Alejandro Char fue elegido con el 73,3 por ciento de los votos. Por su lado, en las últimas elecciones el 62,6 por ciento de los pereiranos eligieron a Juan Pablo Gallo.
Esto demuestra que Bogotá vive dinámicas muy diferentes a las del resto del país y tiene otras necesidades. No solo tiene una población enorme, sino que además su electorado ha sido históricamente más ‘rebelde’ y por lo general vota en contra de las tendencias nacionales. Por eso la idea de que solo se establezca la segunda vuelta en la capital no es tan descabellada, además de que la Nación se ahorraría varios miles de millones de pesos.