¿Se está cumpliendo el acuerdo con las Farc?

Después de dos meses y medio de haber entrado en vigencia el acuerdo de paz entre el gobierno y las Farc, la imagen que predomina es la de 7.000 guerrilleros que entran a unas zonas veredales en las que no hay condiciones para vivir. Las Farc ya hablan de incumplimiento del Estado, mientras el gobierno se ve a gatas para cumplir lo acordado. La preocupación crece porque, como ha dicho el propio alto comisionado de paz, Sergio Jaramillo, la mayoría de los procesos de paz fracasan después de la firma, durante su implementación. Aunque hay consenso internacional en que el acuerdo firmado en el Teatro Colón es uno de los más completos y profundos, la experiencia comparada demuestra que el papel puede con todo y que la prueba ácida está en la práctica.

“La calidad de un acuerdo no es ni más ni menos que la calidad de su implementación”, dice Jean Paul Lederach, de la Universidad de Notre Dame, uno de los expertos mundiales en esta materia. Según sus estudios comparados, “cuando se cumple el 60 por ciento o más de lo acordado, las posibilidades de retornar a la guerra son mucho menores”. Y agrega que, según la experiencia, los primeros 18 meses son cruciales. En ellos se sientan las bases para encaminar al país por el sendero de la no repetición.

Esos primeros 18 meses tan críticos lo serán más aún para Colombia. Primero, porque el acuerdo tiene un consenso político precario desde el triunfo del No en el plebiscito. Segundo, porque el gobierno de Juan Manuel Santos ha recibido un golpe seco a su gobernabilidad con el escándalo de Odebrecht. Y tercero, porque 2017 arrancó con aires de campaña electoral y cada quien ventila sus propias agendas arropadas bajo la consigna del posconflicto.

Estas dificultades iniciales son lógicas, pues el acuerdo es complejo y se necesita ajustar muchas tuercas para que la máquina de la paz funcione como debe ser. Estos son los cinco problemas que SEMANA ha identificado para el arranque de la implementación.

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1. ¿Implementar o renegociar?

La implementación es una tarea del Estado en todos sus niveles, pero quien le hace rastreo es la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final conocida como CSIVI. De ella hacen parte tres miembros de alto nivel del gobierno y tres de las Farc, con acompañamiento de los países garantes. Hasta ahora la CSIVI se ha concentrado en revisar los proyectos de ley que redacta el gobierno para que el Congreso los apruebe vía fast track. Cada proyecto ha requerido nuevas negociaciones y ajustes porque hay centenares de comentarios y propuestas de los congresistas. Pero también porque surgen interpretaciones diferentes entre las partes. Hasta ahora hay 2 leyes aprobadas en el Congreso –Amnistía y reforma a la ley quinta– de más de 40 que se necesitan. En trámite está la que crea la JEP, que es un acto legislativo central para el resto de desarrollos del acuerdo. También está en trámite el Estatuto de la Oposición, redactado por los partidos políticos, y el acto legislativo que regula la reincorporación política de las Farc. En la gaveta hay otros como la ley que crea la unidad especial contra el crimen organizado, la reforma electoral y una nueva ley de tierras.

Pero crece la angustia porque en el Congreso las mayorías son cada vez más precarias. Los partidos ya está en función de su agenda electoral, y en el caso de la JEP tanto el fiscal como el procurador han presentado objeciones, lo que ha requerido que el gobierno negocie a muchas bandas. También porque leyes aprobadas, como la de amnistía, no se han puesto en marcha plenamente porque los jueces consideran que hay vacíos y se tuvo que tramitar un decreto reglamentario.

La lentitud en el montaje de las 26 zonas veredales transitorias también ha concentrado la energía de la CSIVI, que tiene apenas cuatro meses para aprobar un plan marco, que será la hoja de ruta de la implementación a largo plazo, y del que aún no hay ni un borrador.

De igual manera, el Consejo Nacional de Reincorporación, instalado en diciembre, del que hacen parte dos miembros del gobierno y dos de las Farc, ha debido concentrarse en lo urgente. En dos meses solo ha logrado sacar adelante el formulario de la encuesta que aplicará la Universidad Nacional en las zonas veredales para caracterizar a los guerrilleros y resolver la ruta de salida de los menores de los campamentos. No ha abordado los temas gruesos porque en el acuerdo pactado en La Habana este aspecto quedó dibujado en brocha gorda. No se definió cómo será la reincorporación ni en cabeza de qué institución. Aspectos que, por tanto, apenas se están acordando. Lo que sí está claro para todas las partes es que la reincorporación de las Farc será diferente a las que ya ha habido en Colombia, pues será un modelo predominantemente colectivo, con énfasis en lo político y lo territorial. Pero, igual, el tiempo apremia y quedan menos de cuatro meses para redactar un plan innovador y realista.

Respecto a estos temas, las Farc son mucho más débiles que el gobierno puesto que no cuentan con asesores. Ellos han solicitado un equipo de 30 personas que ayuden a diseñar los proyectos en todas las áreas sin que aún se les haya dado respuesta.

2. El factor político

Estaba claro que, luego del triunfo del No en el plebiscito del 2 de octubre, la implementación del nuevo acuerdo iba a transcurrir en medio de un clima político pesado. También se creía que el gobierno tenía las mayorías aseguradas en el Congreso para pasar las leyes necesarias para consolidar el proceso de paz. Pero ha sido más complicado. Por un lado, el escándalo de Odebrecht, con todas sus paradojas, ha debilitado la ya golpeada gobernabilidad de Santos. Este martes el Senado debe aprobar el acto legislativo para crear la JEP y con ello se espera que fluyan las demás leyes. Sin embargo, cada partido ya está en función de armar sus campañas hacia 2018 y el tema de la corrupción parece haber desplazado al del posconflicto como eje de las elecciones. Para muchos partidos, la paz ha pasado a segundo plano.

A eso se suma la incertidumbre sobre el gabinete ministerial. Se sabe que el vicepresidente Vargas Lleras se va en un mes para aspirar a la Presidencia, pero también lo harían varios ministros que juegan un papel protagónico en la implementación de los acuerdos. Básicamente aún no se sabe si continuará Juan Fernando Cristo, el alma del fast track. Tampoco si seguirá Clara López a quien le encargaron la tarea de la reincorporación. Bajo interrogante están el ministro de Agricultura, el de Hacienda, y ya renunció el de Justicia. Una crisis de gabinete puede retrasar las tareas del posacuerdo más de lo esperado.

Como si fuera poco, hay en ciernes una gran conflictividad social que afecta directamente la implementación de los acuerdos. La decisión de empezar a erradicar la coca a la fuerza, cuando aún no arranca con firmeza la sustitución de cultivos, ya está calentando a muchas regiones donde se anuncian protestas. Por el otro lado Santos está bajo la presión de Estados Unidos y de muchos sectores en el país que exigen una respuesta drástica ante el incremento de los cultivos.

A eso se suma que el gobierno no ha empezado a montar el sistema general de garantías de seguridad, que debe estar funcionando a la par con la dejación de armas de las Farc. Siguen las muertes de líderes en zonas de las que han salido los guerrilleros. Mientras unos sectores hablan de resurgimiento paramilitar, el gobierno y la Fiscalía aseguran que son casos aislados. La fuerza pública tiene planes para el posconflicto a largo plazo, pero no parece tenerlos para las contingencias inmediatas.

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3. Hay plata, pero no suficiente

La implementación del acuerdo final llega en un momento de vacas flacas y por eso en el texto pactado queda claro que se tendrá en cuenta la realidad fiscal. Lo paradójico es que en el presupuesto de 2017, si bien hay algunos recursos contemplados para el posconflicto, no los hay para la implementación del acuerdo en particular. Parte de la explicación es que aún no hay un plan marco de implementación que dará la pauta de cuánto se necesita en cada área y por cuánto tiempo. Por ello las nuevas instituciones creadas para avanzar en temas como el desarrollo rural integral o los cultivos ilícitos no tienen dinero y han tenido que buscarlo en otras arcas. El presidente Santos ha hecho algunas movidas recientes con su plan Colombia Repunta. Básicamente echó mano de recursos no usados del fondo de regalías, y los encauzó para la construcción de 3.000 kilómetros de carreteras terciarias. Igualmente, se logró financiar el programa de sustitución de cultivos para este año. Algo similar ocurrirá con los programas de desarrollo rural con enfoque territorial PDT, que empezarán a ser financiados con recursos que transfieren algunos ministerios como el de Agricultura.

A su paso por Bogotá, el premio nobel de economía Joseph Stiglitz dejó esta semana un mensaje: hay que invertir en la paz aunque toque endeudarse. No todo el mundo comparte esta opinión, pero ha dejado pensando a más de uno.

4. ¿Por dónde empezar?

Para nadie es un secreto que hoy en el gobierno hay dos visiones sobre lo que debe ser la implementación de los acuerdos en el territorio. Por un lado está el enfoque de paz territorial que ha promovido el alto comisionado Sergio Jaramillo. Por el otro, la idea que tienen muchos en el gobierno de que el posconflicto abarca todo el país, y que por tanto la plata se debe invertir según las necesidades que aparezcan. Adicionalmente, está el enfoque de actuación urgente focalizada en las zonas veredales y 51 municipios donde la coca está en auge, encabezado por el consejero para el posconflicto, Rafael Pardo. En realidad, conceptualmente no hay contradicción, pues el gobierno sabe que tiene que cumplir lo acordado en La Habana, y al mismo tiempo que el posconflicto va más allá de lo que contiene el texto del acuerdo final.

Aunque estas posiciones no son irreconciliables, el debate se tensiona cuando los recursos y el tiempo son escasos. Una cosa es que los 3.000 kilómetros de carreteras se hagan donde se necesitan, en cualquier zona rural del país, y otra muy diferente que se les dé prioridad a las 16 subregiones definidas con las Farc para impulsar los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET). Estas subregiones son las más vulnerables en términos de pobreza, ilegalidad y violencia. Y coinciden con las 16 circunscripciones electorales especiales que se crearán para la Cámara de Representantes. Por eso, en últimas, este debate que parece tan técnico, sobre dónde invertir los recursos existentes, también está atravesado por lógicas políticas. Hay quienes piensan que las Farc capitalizarían electoralmente los PDET, por un lado, y quienes creen que algunos miembros del gobierno tienen interés en usar los recursos del posconflicto con ánimo electoral en otras regiones donde pueden obtener más réditos.

Un segundo plano de estas diferencias tiene que ver con los mecanismos de participación. En los PDET, así como en los programas de sustitución de cultivos, las comunidades tienen una alta capacidad de toma de decisiones. Formalmente todo el mundo acepta ese esquema de construir el desarrollo rural de abajo hacia arriba, pero en la práctica se hace mal y por eso las comunidades suelen ser muy escépticas al respecto. El Estado tiene el reto de hacer esta vez las cosas de otra forma, con la gente y de manera integral. Y eso no coincide con la cultura de feudos que existe en el Estado.

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5. Retomando el liderazgo

Dos decisiones tomadas por el presidente Santos en las últimas semanas le van a servir enormemente a la implementación del acuerdo final. Por un lado, la creación del gabinete del posconflicto, que se reúne todos los lunes. Allí Santos está tomando personalmente decisiones prácticas, pidiendo cuentas sobre lo que se ha hecho y delegando responsabilidades. La segunda decisión es haber nombrado vicepresidente al general Óscar Naranjo para reemplazar a Germán Vargas Lleras cuando renuncie. Naranjo tendrá la tarea de liderar la implementación y hacer que todo el gobierno marche en una misma vía, pues la queja más recurrente es la falta de coordinación. Uno de los aspectos críticos surgidos en uno de los gabinetes de posconflicto fueron las dificultades para que la oficina de posconflicto y el Ministerio de Defensa coordinen la erradicación y la sustitución con una misma estrategia. Más aún, que ambas se puedan coordinar con la agencia de tierras para asuntos de titulación, y con la del territorio para el desarrollo rural integral.

El gobierno debe hacer más de 280 acciones. Todos los ministerios tienen una parte, hay varias instituciones nuevas, y cuadrar en la fila a todos para la foto está resultando muy difícil. El riesgo es que se reproduzca un problema real que hay en el Estado: que cada uno actúe por su lado, de manera fragmentaria y sin continuidad. Así no se podrá hacer un buen posconflicto.