¿Por qué la Fiscalía capturó a Gaviria si la Troncal de La Paz fue un éxito?

La Fiscalía resolvió la situación jurídica del gobernador de Antioquia, Aníbal Gaviria, con una orden de captura. La decisión levantó una polvareda política que terminó uniendo a bandos opuestos en solidaridad con el mandatario, quien ha llegado dos veces a la Gobernación de Antioquia y una vez a la Alcaldía de Medellín. Se trata de una de las figuras más aprecidas en tierras antioqueñas.

En medios de comunicación, Gaviria calificó la decisión de la Fiscalía como arbitraria y defendió que las obras del contrato por 60.000 millones de pesos (incluyendo dos adiciones) firmado en el 2005 se entregaron sin mayor contratiempo. No obstante, quince años después de la firma de este contrato, la Fiscalía señala al gobernador de la comisión de dos delitos: peculado por apropiación en favor de terceros y celebración de contratos sin el cumplimiento de requisitos legales.

El ente de control admite que no se violaron los topes establecidos para adicionar los contratos, tampoco que se cuestiona que las obras no se hubieran concluido, ni que se hubieran perdido los recursos de los anticipos. Los líos que afronta Gaviria radican en que desde su Secretaría de Infraestructura se habrían violado las reglas de contratación al punto que el ente investigador califica como una “aventura” sin planeación la forma en que se estructuraron las adiciones.

Como el contrato y sus dos adiciones fueron firmadas por Gaviria y ejecutadas por los dos gobernadores siguientes –Luis Alfredo Ramos y Sergio Fajardo–, la Fiscalía compulsa copias para que se investiguen sus actuaciones. Estas son las claves de la decisión que tienen a Gaviria en detención domiciliaria, a Antioquia afrontando uno duro golpe politico y al país en un encendido debate:

1. La maquinaria de la Troncal de la Paz

En su primera gobernación –que arrancó en enero de 2004 y terminó en diciembre de 2007–, Aníbal Gaviria firmó un contrato por 41.663 millones de pesos para las mejoras a la vía Troncal de la Paz, en el tramo que conecta La Cruzada-Caucasia. Con posterioridad, este contrato tuvo dos adiciones y su valor total llegó a los 60.000 millones de pesos.

El primer cuestionamiento de la Fiscalía radica en que el valor de anticipo del contrato original, según los pliegos de licitación, era del 25 por ciento. No obstante, y de manera “inexplicable” el contrato estableció que el porcentaje se elevaría al 29 por ciento, de modo que el desembolso pasó de 8.000 a 10.000 millones.

Gaviria y su defensa argumentan que es factible que el contrato se pueda pagar hasta un 4 por ciento por encima de lo que dicen los pliegos sin que ello constituya un delito. Pero el ente investigador cuestiona que esta decisión se tomara sin que existiera un estudio o tan siquiera una consideración. Este aspecto –dice además la Fiscalía– tiene una incidencia directa con los candidatos que se presentaron a la licitación pues define quiénes están en posibilidad de seguir en el proceso de selección teniendo en cuenta su capacidad financiera.

En contexto: 

Un segundo cuestionamiento más sensible, tiene que ver con que Gaviria no habría vigilado correctamente las inversiones que se hicieron de los anticipos (tres en total) que se derivaron de la ejecución del contrato. Los anticipos están relacionados de la siguiente manera: el primero, fue por 10.375 millones correspondientes al contrato principal; el segundo por 2.100 millones de pesos correspondientes a un incremento del anticipo anteriormente mencionado y desembolsado en diciembre del 2006, y el tercero por 6.980 correspondientes a un adelanto enmarcado en el segundo otrosí. Esto da un total de 19.319 millones de pesos en anticipos.

El ente investigador cuestiona que los desembolsos se hicieron sin que se evidenciara la aprobación de la garantía única que amparara los riesgos. De esta manera, el Consorcio constructor Troncal de la Paz pudo destinar recursos por el orden de 6.000 millones de pesos para la compra de maquinaria, a pesar de que los pliegos de la licitación establecen que era responsabilidad del contratista suministrar todo el equipo que fuera necesario y sin costo adicional.

De hecho, los pliegos señalan que los anticipos solo podrán ir destinados a la instalación de campamentos, compra de materiales e insumos para las obras, transporte de equipos y pago a los trabajadores. Aún así la maquinara fue adquirida y la propiedad quedó en cabeza de los Solarte, socios principales del Consorcio.

Aunque el escrito reconstruye cómo el Consorcio constituyó para cada uno de los anticipos una Garantía Única con Seguros del Estado, al parecer se ignoró un requisito legal para la aprobación de la garantía. La Fiscalía extraña que no existan soportes del acto administrativo de parte de la Gobernación de Antioquia en donde se apruebe la garantía única, lo que cual debió ser un requisito ineludible para el desembolso de la plata. Y no lo considera un mero formalismo pues solo de esta forma la administración puede vigilar el buen manejo y la correcta inversión del anticipo.

La defensa de Gaviria aseguró que el contrato tuvo las pólizas, que las mismas fueron aprobadas y que el gobernador de Antioquia no tiene dentro de sus funciones aprobar pólizas. No obstante, la Fiscalía cuestiona esta postura pues considera que el deber de la primera autoridad del departamento y ordenador del gasto debía ser el garante del cumplimiento de los requisitos.

“(El anticipo) No podía destinarse a la especulación económica, ni distraerse en el pago de obligaciones distintas de las directamente surgidas del contrato, ni utilizarse en la ejecución de contratos diferentes, ni amortizarse con obra ejecutada en otros contratos”, cuestiona el ente de control.

La Fiscalía le da la razón a la defensa de Gaviria en que la plata de los anticipos no se perdió. El contratista acreditó que el 100 por ciento del anticipo (19.000 millones) se amortizó durante la ejecución del contrato. No obstante, esta circunstancia no desaparece la presunta existencia de un peculado en favor de terceros, aunque sí le resta agravantes.

Ahora bien, lo que seguramente será uno de los focos de controversia durante el proceso es lo relacionado a la compra de maquinarias. Los abogados de Gaviria sostienen que es cotidiano que los contratistas compren con el anticipo maquinaria para ejecutar la obra. Y en esto –señalan– no hay ninguna irregularidad y menos de carácter penal. La Fiscalía no piensa igual.

2. "La aventura" del primer otrosí

El 8 de noviembre de 2007 la Gobernación firmó con el Consorcio el llamado otrosí número 1 por el valor de 3.995 millones. De este dinero, 831 millones fueron usados para pavimentar dos tramos correspondientes a los sectores Zaragoza-Escarralao y Caucasia-Nuevo Oriente. Y 3.164 millones para garantizar el pago de las mayores cantidades de obra. Según la Secretaría de Infraestructura del departamento, el objeto de este otrosí era acelerar en cuatro meses la entrega de la obra de la Troncal de la Paz.

La Fiscalía señala que “no es factible celebrar contratos adicionales para cubrir mayores cantidades de obra”, no obstante, esto es lo que ocurrió en esta adición. La pavimentación de los dos tramos se mezcló con la adición a la reserva presupuestal para garantizar el pago de mayores cantidades de obra que no quedaron identificadas o determinadas. Para la Fiscalía, acá hubo un incremento injustificado como lo alertó también la interventoría del proyecto.

De hecho, el documento señala que no se encontraron soportes que dieran cuenta de que la obra física requería ejecutarse por vía de adición y menos, del fundamento que permitió hacer su estimación en 3.164 millones de pesos. Tampoco que estos aspectos hubiesen hecho parte de la consideración del Comité de Contratación al cual se llevó la consideración de la adición.

“Esa precaria planeación parece más una aventura que la expresión responsable de servidores públicos a quienes les es exigible por sobre manera el apego a la legalidad”, dice la decisión.

3. El lío del puente de la Libertad

El 27 de diciembre del 2007, cuatro días antes de dejar la Gobernación, se suscribió el segundo otrosí por el valor de 16.334 millones. El objeto era el diseño y construcción del puente sobre el río Nechí, para conectar el municipio de El Bagre con la Troncal de la Paz.

La Fiscalía cuestiona que en mayo de 2007, la administración departamental hubiera tomado la decisión de adicionar el contrato cuando ni siquiera se había definido qué clase de obra realizaría con esos recursos, ni dónde las localizaría. “A pesar de ese panorama de incertidumbre, sin contar con un presupuesto de obra, el estudio de conveniencia y oportunidad fijó un valor para adicionar al contrato principal”. Este valor se fijó en 19.120 millones de pesos por un costo de obras.

En contexto:

Para el ente investigador, dada la envergadura de la obra, debió recogerse no en uno sino en dos contratos –consultoría y construcción– precedidos de sendos procesos para su formación, trámite y celebración. De hecho, señala que la administración de Gaviria tuvo tiempo suficiente para preparar y contratar los estudios previos necesarios para los diseños y la construcción del puente.

"En el tiempo fue primero la decisión de adicionar el contrato y luego, se estructuraron el contrato adicional 1 y el otrosí No. 2 para incluir en el primero de ellos, la supuesta adición de las reservas presupuestales para garantizar el pago en abstracto de mayores cantidades de obra y, en el segundo, actividades de consultoría y construcción de una alternativa de conexión vial, válida como aspiración de una comunidad, pero desapegado de la legalidad en cuanto no guardaban relación con el objeto del contrato", dice el documento.

En este caso, el ente investigador señala que la conducta de Gaviria no fue pasiva sino que él mismo participó en reuniones y comités técnicos de las obras de mejoramiento y pavimentación de la Troncal de la Paz; socializó con la comunidad beneficiada el propósito de construcción del puente sobre el río Nechí y llamó a sus colaboradores pidiendo argumentos sobre conveniencia de construirlo como alternativa de conexión, antes que su delegada suscribiera el otrosí No. 2.

Los abogados del gobernador enfatizaron que no se excedieron los topes permitidos para adicionar al contrato, pero este no es el único impedimento que existe: "Se perdió de vista que las adiciones debían hacerse sobre objetos relacionados con el inicialmente contratado", dice la Fiscalía.Gaviria, sin entrar en detalles técnicos, ha dicho en todas sus entrevistas que el puente es una realidad, que no se perdió un peso y que está funcionando en favor de las comunidades de la zona y como un instrumento de conectividad a nivel departamental.

4. Polémica por la medida de aseguramiento:

La disposición de la Fiscalía que más despertó polémica en el caso de Aníbal Gaviria fue la de dictar medida de aseguramiento con detención domiciliaria. El gobernador calificó esta decisión como “desproporcionada y arbitraria”.

Al respecto, el documento de la Fiscalía deja claro que hay una relación directa entre la medida de aseguramiento y la necesidad que ve la Fiscalía de apartar a Gaviria del cargo mientras continúa el proceso. Cabe aclarar que al tratarse de un proceso de Ley 600, el funcionario que es sindicado de la comisión de delitos solo puede ser suspendido de su cargo por petición de la Fiscalía cuando exista una medida de aseguramiento o sentencia condenatoria en su contra.

Y en ese orden de ideas, la Fiscalía deja claras dos razones por las cuales considera un riesgo la continuidad de Gaviria en el Gobernación. La primera, porque por la ascendencia Gaviria en el departamento habría una alta posibilidad de ejercer presiones sobre testigos o para el normal tránsito de la actuación procesal respecto de otros implicados no aforados. Por su parte, los críticos de la decisión de la Fiscalía señalan que el ente investigador tuvo tres lustros para recaudar y asegurar todas las pruebas del caso. 

Lo segundo es que, para la Fiscalía, los argumentos de defensa de Gaviria demuestran que puede ser un riesgo para la comunidad y que sus supestas conductas contrarias a la ley se pueden repetir. Así lo concluye después de escucharlo en indagatoria, cuando Gaviria afirma que le delegó a un Comité Asesor lo correspondiente a la vigilancia y control de los contratos del departamento, y que por tanto estas no estaban dentro de sus funciones.

Este argumento es el más cuestionado de la Fiscalía. En realidad nadie cree que Gaviria constituya un peligro para la sociedad. Es más bien lo contrario: los antioqueños en general, y los críticos de la fiscalía en particular, señalan que con la medida de detención se impide que el gobernador siga al frente de la lucha contra el coronavirus. Las medidas tomadas por las autoridades en ese departamento han registrado resultados muy positivos, un logro que incluso reconocen medios internacionales como The Economist que en reciente edición lo destaca. Por ello, para muchos, sacar al gobernador del cargo señalando que es un peligro para la comunidad es todo un contra sentido de parte de la Fiscalía.  

5. ¿Por qué lo capturan después de 15 años?

En la medida de aseguramiento en contra de Aníbal Gaviria, el mismo delegado ante la corte cuestionó la falta de gestión de la Fiscalía Seccional de Medellín. Según las cuentas del funcionario delegado ante la corte, la Contraloría de Antioquia alertó de las irregularidades del contrato desde el año 2011, a través de una auditoría especial. No obstante, solo fue hasta el 2018, siete años después, cuando la Fiscalía de Medellín envió el caso a Bogotá.

El 2 de noviembre del 2018 la Fiscalía Primera delegada ante la corte abrió investigación preliminar. “No se avizora razón atendible que pueda explicar la cuestionable falta de actividad ante la necesidad de investigar hechos de tan extrema gravedad”, subraya el fiscal. 

Este punto, visto desde otra optica, tampoco está excento de críticas. En realidad la lentitud, más que una sospechosa excepción, es un rasgo general de la justicia en Colombia. Y de cualquier forma, sin evidencias no se le puede achacar ese bemol al gobernador: si la Fiscalía y demás entes de control no han operado oportunamente lo que hay que cuestionar y resolver es justamente esa lentitud. Edilgarle eso al gobernador sin más, hace entrever que los argumentos de la Fiscalía en su contra no son tan rotundos.

Otro elemento que ha sido causa de gran debate con relación a la medida de aseguramiento tiene que ver con que se trata de un proceso penal que se tramita en el antiguo sistema, conocido como sistema inquisitivo donde la Fiscalía tiene la sartén por el mango sin mayores controles. Así, una pregunta que permanece en el aire es: ¿la Fiscalía se habría aventurado a ordenar la captura de Gaviria si tuviese que acudir luego ante un juez de garantías que podría avalar o anular tal medida?