Los pecados de la sustitución de cultivos en Colombia

Cerca de 75.924 familias se subieron al bus de la sustitución. En 13 departamentos del país, los cultivos lícitos comenzaron a competirle a la coca, después de que el Gobierno firmó 29 acuerdos colectivos que atacan el alto índice de áreas sembradas. Mientras algunos hablan de 150.000 hectáreas, los más pesimistas elevaron la cifra a 200.000. 

"El Gobierno reconoce que tenemos un problema al frente. Hay que visibilizarlo y actuar con toda contundencia y, por lo tanto, no vamos a pelear con las cifras, vamos a enfrentar a los narcotraficantes", dijo el vicepresidente Óscar Naranjo, días antes de que se conozcan los datos actualizados que tienen las Naciones Unidas sobre la problemática.

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Aunque desde hace unos años Colombia no fumiga intensamente sus cultivos desde el aire, en enero oficialmente se pusieron en marcha dos estrategia que -en tiempo récord- buscan reducir significantemente los números que alertan a la comunidad internacional: erradicar 50.000 hectáreas de coca y sustituir otras 50.000 tal y como se pactó en La Habana. Es decir, acabar con 100.000 en 2017.

Con las Farc desarmadas y todo el paquete de leyes y reformas que se pactó en Cuba andando, muchos ven el objetivo loable. Sin embargo, hay minas en el camino que amenazan con robustecer el factor potencialmente más negativo para consolidar la paz. Aunque es muy pronto para pasar al tablero a los abanderados del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), para la Fundación Ideas para la Paz es primordial identificar qué está fallando y evitar que se repita la historia de un fracaso, en la lucha contra las drogas.

"Si el PNIS no funciona, el costo será muy alto no solo en recursos económicos sino en la relación del Estado con las comunidades que han sido afectadas por la presencia de cultivos ilícitos y grupos armados organizados. Por esta razón, es importante que el programa esté abierto a la crítica constructiva, a la reflexión colectiva y al diálogo permanente con distintos actores", advierte el informe.

Hay cinco puntos claves que deben concentrar la mirada del Gobierno: la sostenibilidad fiscal de la intervención, la provisión de bienes públicos, la protección de las comunidades, la articulación institucional y los esfuerzos para evitar la formación de clientelas e instrumentalización de la oferta con fines políticos. Este último, por cuenta de la agitada jornada electoral que se comienza a sentir.

Frente al programa de sustitución como tal, que contempla una serie de desembolsos económicos a las familias, se plantea que "los subsidios temporales o asistenciales no corrigen los problemas estructurales del campo" y pueden "generar incentivos perversos como la expansión del área" sembrada. Una de las causas que refieren los especialistas para explicar por qué la siembra de coca se disparó.

Incluso, el secretario de Estado estadounidense, Rex Tillerson, prendió hace unos meses el debate en Colombia cuando dijo que el país cometió un error al diseñar en el acuerdo de paz incentivos para la sustitución ya que esto llevó al incremento de las siembras. En respuesta, voceros del Gobierno dijeron que "atribuir el crecimiento de los cultivos al acuerdo es desconocer que lo que se pactó es la primera oportunidad que se abre para salir de ese flagelo".

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Para cubrir el dinero acordado que se le entrega a cada familia, el Ejecutivo necesitará aproximadamente 2,5 billones de pesos. Un monto que no incluye los costos de transacción, la gestión operativa, las medidas pactadas en el punto de Reforma Rural Integral y, adicionalmente, esta cifra solo incluye el primer paquete de personas que se acogen al plan. Falta ver, este viernes, qué cifras entrega Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (Simci), que permitirán dimensionar el promedio de familias y el costo total que tiene para el país desterrar la coca de la economía ilegal.

Teniendo en cuenta que no es factible renunciar a ese estímulo que se prometió, la Fundación Ideas para la paz hace un llamado para que la intervención que viene haciendo el Estado se concentre en los bienes públicos. A su juicio, hay que "delimitar la frontera agrícola y ordenar el territorio, teniendo en cuenta que algunas zonas se encuentran muy alejadas y es difícil que los proyectos agrícolas puedan ser rentables".

Lunares

No se pueden repetir los errores del pasado y la desarticulación no puede ser una regla. Actualmente existen al menos seis instancias con competencias relacionadas con el tema de cultivos ilícitos: los Ministerios de Defensa y Justicia; la Alta Consejería Presidencial para el Posconflicto y la Vicepresidencia. Además, el PNIS y la Agencia de Renovación Territorial. Ante toda esta arquitectura dispersa se propone crear una Agencia Nacional de Drogas que asuma "la duplicidad de funciones".

"El reto, finalmente, consiste en lograr romper el divorcio entre las estrategias de seguridad y el desarrollo, poniendo en el centro a las comunidades –y su bienestar como fin último– y la urgente necesidad de restablecer su vínculo con el Estado", advierte la organización.

Como la estrategia de erradicar a la brava no ha caído nada bien, es necesario dejar las reglas claras de cuándo interviene cada uno.  Briceño, Arauquita, Mercaderes, Argelia, San José del Guaviare, Barbacoas y Tumaco son un ejemplo de los conflictos sociales que se han acentuado por cuenta de la intervención asimétrica.

Allí los choques de civiles con miembros de la fuerza pública han dejado varios lesionados e incluso muertos. Pero el malestar tiene una razón. En el acuerdo quedó plasmado que la erradicación forzada sería la última herramienta para los pequeños cultivadores. Por eso, muchos se han levantado alegando que la erradicación forzada en algunas zonas ha sido la puerta de entrada e insistentemente desde varios sectores sociales se ha pedido que se suspenda esa estrategia hasta que exista una forma de comprobar que no hay condiciones para una negociación o que las familias están incumpliendo los compromisos.

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Como parte de ese plan, es clave que apenas comience la nueva legislatura en el Congreso se tramite vía fast track el proyecto -que el Gobierno concertó con la Fiscalía- sobre el tratamiento penal diferencial para los pequeños cultivadores. Esto significa que el país en transición debe reaccionar de manera distinta ante los fenómenos del consumo, el problema de los cultivos de uso ilícito y la criminalidad organizada asociada al narcotráfico.

En ese contexto fue que el Gobierno se comprometió a perdonar judicialmente a pequeños agricultores que se acojan a los planes de sustitución. Una fórmula para neutralizar una de las causas que nutre el conflicto y la una de las tantas estrategias que se idearon para activar la economía territorial. Sin embargo, la propuesta ahora se encuentra con una situación que tendrá que ser zanjada. Debido a las dificultades de vender la coca, muchos cultivadores habrían aumentado su participación en la fase de transformación del alcaloide y ese es un delito que no se contempla en el tratamiento diferencial (el procesamiento).

En cintura

Las Farc históricamente han sido la columna vertebral de los cultivos de coca en el país. De ahí que tener a esa guerrilla del lado de la erradicación es algo nuevo y representa la mayor oportunidad con la que se encuentra el Estado no solo para llegar a los territorios, sino para desterrarla definitivamente. Pero esas ventajas no representan una ganancia del todo. ¿La razón?, la guerrilla representa un porcentaje menor y es necesario definir claramente su papel en la implementación del PNIS.

El escenario es que sin su participación se puede generar un déficit de legitimidad que puede inferir en el interés o no de las comunidades; y por el otro, el acceso a los beneficios del programa y la intermediación de la guerrilla podría convertirse en un vehículo para que las Farc consoliden su base de apoyo. Incluso, llama la atención de la FIP que en algunas regiones como Nariño, Cauca y Catatumbo es común que las comunidades se refieran a “los programas de las Farc”.

Pero esos no son los únicos temas que preocupan. También es necesario, de acuerdo con el informe, asegurar que los espacios de participación que surjan correspondan a las necesidades de la comunidad. Cerca de 7.000 cultivadores, organizados por veredas y municipios, crearon entre el 27 y el 28 de enero la Coordinadora de Cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana (Coccam). La advertencia es que si bien en algunos territorios estas colectividades tienen un papel muy positivo, en otras zonas se corre el riesgo de que "generen estructuras que favorezcan el clientelismo y la corrupción".

El conflicto que está vivo es el otro nudo gordiano. Los incentivos para seguir cultivando son altos en la medida que las bacrim, el ELN y las disidencias se están moviendo a sus anchas. Por ejemplo, en Guaviare, la disidencia de las Farc secuestró un funcionario de la ONU; en el Cauca, el ELN estaría cobrando gramaje y peaje por el uso de rutas hacia López de Micay; en el Catatumbo, el ELN y el EPL reorganizaron el negocio y en Putumayo, la ‘Constru‘ fortalece su presencia en zonas rurales "con la intensión de tomar control de la producción de cocaína en este territorio".

Aunque la experiencia de Colombia en la lucha contra el narcotráfico ha dejado tragos amargos, la nueva fórmula del Gobierno apenas empieza a madurar. Se sabe que las fórmulas viejas no sirven, pero el camino que se sigue por cuenta del acuerdo de paz se construye sobre la marcha. Los cocaleros de un lado, el Gobierno del otro y la comunidad internacional pendiente de las movidas que hace el país para conseguir que las siembras de coca caigan. En juego no solo está la oportunidad de arrebatarle a la economía ilegal los productos que la mantienen viva, sino también los caminos a la intervención de los territorios, su transformación y desarrollo.

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