Desarrollo agropecuario, reducción de la pobreza rural y cuidado de los bosques

Por: José Leibovich y Jorge Humberto Botero

El usuario de este espacio periódico esta vez lo comparte con su amigo José Leibovich, un economista experto en temas agrícolas con quien los discute desde años atrás. La razón de esta pequeña síntesis compartida es proveer a los lectores algunos elementos de juicio para juzgar las propuestas de los candidatos presidenciales. Tres tópicos nos parecen centrales: (i) la adopción de mecanismos fiscales para promover la explotación plena de la tierra; (ii) la idea de cerrar el mercado -errada en nuestra opinión- para la producción interna de alimentos; (iii) y la destrucción del bosque, primordialmente en el Amazonas, mediante la ganadería extensiva ilegal. El próximo gobierno deberá tomar decisiones trascendentales sobre estas materias.

Colombia, potencia agrícola

Colombia tiene ventajas naturales para producir alimentos y materias primas para sí y para el mundo y convertirse de esta manera en una potencia agrícola (FAO, 2013). En efecto, es el quinto país más megadiverso del mundo con 54.871 especies (MADS, 2017) y provee servicios ecosistémicos con diversidad genética.

Reducción de la pobreza rural y cuidado de los bosques

Al alcanzar el objetivo de mayor producción de alimentos y materias primas en variedad, volumen y calidad, se generará una riqueza que se traducirá en mayores ingresos para la población rural, disminuyendo de manera importante la pobreza y las mayores exportaciones originarán mayores divisas que fortalecerán la balanza comercial del país. La mayor producción de alimentos y materias primas se puede y debe hacer dentro de la frontera agrícola, sin expandirla, y por ende cuidando los bosques naturales. Ese aumento se logra mediante incrementos de la productividad de los diversos productos y reasignando la tierra que está en actividades de baja productividad o inactiva a la producción con ventajas comparativas.

Estímulo a las exportaciones agroindustriales

Colombia tiene una ubicación comercial estratégica en el continente americano, con salida al mar Caribe y los océanos Atlántico y Pacífico, lo que le facilita el desarrollo del comercio exterior con exportaciones de productos del agro con ventajas comparativas e importaciones de insumos y productos del agro en los que el país no las tiene.

Actualmente, el país tiene tratados vigentes de libre comercio con la CAN (Ecuador, Perú, Bolivia), Canadá, los países de Caricom, Cuba, Costa Rica, EFTA (Islandia, Noruega, Liechtenstein, Suiza), El Salvador, Estados Unidos, Nicaragua, Honduras, Israel, México, Mercosur (Argentina, Brasil, Uruguay, Paraguay) y la Unión Europea, y en proceso de negociación con Corea del Sur, Emiratos Árabes, Japón y Turquía. Una mirada al balance de resultados en materia de comercio exterior indica que el país no ha aprovechado el potencial de exportaciones agroindustriales a esos mercados, lo cual demanda tener una estrategia de país que debe estar en cabeza del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para apoyar su desarrollo y consolidación de parte de los empresarios colombianos.

Seguridad alimentaria: SÍ; soberanía alimentaria: NO

De otra parte, el nivel de apertura comercial que Colombia tiene frente a terceros países en materia agrícola debe mantenerse e incluso profundizarse, pues la competitividad de la agricultura colombiana se construye sobre las ventajas comparativas y no sobre la protección. Somos competitivos en café, banano, flores, aguacate, etc., y por eso producimos y exportamos esos productos.

Nos somos competitivos en trigo, soya y algunas variedades de maíz, por eso los importamos. Pretender la soberanía alimentaria resulta muy costoso para la población colombiana. De lo que se trata es de garantizar la seguridad alimentaria que se logra con la combinación de la producción local de alimentos y materias primas producidos de manera eficiente y las importaciones de aquellos bienes cuya producción local no es competitiva.

En una coyuntura como la actual, en la que se ha incrementado la inflación de alimentos, es cuando conveniente que el Gobierno aplique un plan de choque para evitar que la población se vea perjudicada. Ese plan debe incluir medidas para aumentar la oferta, bajando aranceles y eliminando protecciones pararancelarias y apoyos monetarios temporales en programas como Ingreso Solidario a la población vunerable.

Reasignación de tierra improductiva o de baja productividad a tierra productiva

Colombia dispone de una frontera agrícola aproximada de 40 millones de hectáreas (m ha.) (UPRA, 2021), que representan el 35 % del área total del país. De ese total, el 33 % podría dedicarse a la agricultura, 17 % a la ganadería, y el 50 % a plantaciones agroforestales comerciales y silvopastoriles. Sin embargo, solo el 13 % está dedicado a la agricultura, 86 % está en ganadería extensiva y 0,7 % en plantaciones agroforestales comerciales y silvopastoriles (IGAC, 2012; IDEAM, 2013; UPRA, 2015).

Sin duda, una reasignación de tierra con ganadería extensiva y tierras incultas a agricultura y plantaciones agroforestales y silvopastoriles, redundará en mayor producción e ingresos. Modificar esta situación no es sencillo, porque la tierra, el factor abundante en Colombia, ha sido desde hace décadas un factor más de especulación que de producción.

Por ello se requiere desarrollar una política de alta jerarquía dentro, para propiciar el uso productivo de la tierra dentro de la frontera agrícola. Por una parte, el país debe continuar en el proyecto de catastro multipropósito de tal manera que lo primero sea contar con un sistema de valoración actualizado de las tierras de acuerdo con su potencial productivo y la conexión a los mercados. Mejoramientos de la conectividad vial y adecuación de tierras deben verse reflejados en el valor catastral de las tierras.

De otro lado, para inducir una modificación en el uso de las tierras con ganadería extensiva o incultas a agricultura competitiva, será necesario establecer una sobretasa en el impuesto predial que podría estar en el rango de 2 a 5 % sobre el valor catastral, de tal manera que se aumente el costo de oportunidad de mantenerlas improductivas o incultas. La sobretasa se aplicará para tierras improductivas o de ganadería extensiva que en el POT aparecen con vocación agrícola.

Es menester contar con los POT actualizados, proceso que viene avanzando desde hace algunos años coordinado por el DNP. Para desarrollar este programa, se debe contar con una entidad del orden nacional que puede ser un departamento administrativo que cuente con los recursos técnicos para realizar la tarea (fotografía satelital periódica), para cotejar la realidad del uso de las tierras con el ordenamiento productivo de las mismas en los POT municipales.

De otra parte, esta entidad acompañará a los municipios en la labor de establecer la sobretasa a las tierras que han resultado objeto del ejercicio y cobrar el impuesto. Los recursos obtenidos por el municipio del ejercicio serán invertidos en bienes públicos locales para el mejoramiento del bienestar de la comunidad. Con esta propuesta se aspira a aumentar el costo de oportunidad de las tierras incultas y, por ende, dinamizar el mercado de tierras y su uso productivo.

Ganadería en arreglos silvopastoriles

Sobre la ganadería bien vale la pena una aclaración. No se trata de acabar con ella, sino de que su producción sea eficiente y amigable con el ambiente. Modelos de ganadería en arreglos silvopastoriles han sido desarrollados en el país mostrando sus bondades en materia de productividad, menor área y sostenibilidad ambiental. Una ganadería productiva, ocupando menos tierra y sostenible ambientalmente puede ser una meta realizable en el mediano plazo.

Apoyo a la agricultura familiar con programas de inclusión productiva

De otra parte, existe una gran desigualdad en la distribución de la tierra, fenómeno que viene desde la conquista. En efecto, mientras que el 70 % de los propietarios de tierra tienen predios con menos de cinco hectáreas, en promedio con el 2 % de la superficie total, el 2,4 % de los propietarios tienen predios de más de 100, con el 86 % de la superficie total, (DANE, CNA, 2013).

Aquí no se propone una reforma agraria que cambie esta situación y que en el pasado fracasó. De lo que se trata es que la tierra sea utilizada de forma eficiente, no importa el tamaño de la propiedad. La política pública debe entonces apoyar la generación de valor del minifundio a través de programas de inclusión productiva y promoviendo la asociatividad en las cadenas de valor. Ello se puede adelantar escalando el programa de Alianzas Productivas del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR).

Adecuación de tierras y distritos de riego

En agua, Colombia posee una oferta hídrica mayor a los promedios regionales y mundiales (56,2 litros por segundo por kilómetro cuadrado (l/s/km2) vs. 21 en Latinoamérica y diez a nivel mundial) y 18,4 m de hectáreas, susceptibles de adecuación de tierras (riego, drenaje y protección contra inundaciones) (UPRA, 2022). Sin embargo, solo 1,1 m de ha. tienen riego con una cobertura del 6 %, mientras que países de la región tienen coberturas mucho mayores: México (60 %), Chile (44 %), Perú (40 %), Brasil (18 %), Argentina (15 %)[2].

Es claro que se requiere una política pública en este frente para avanzar en la adecuación de tierras, lo cual redundará en un aumento importante de la productividad agrícola, como sucedió en Perú en las décadas pasadas. Las adecuaciones de tierras y el riego, en particular, demandan la creación de empresas públicas o privadas que administren y hagan el mantenimiento de los distritos y suministren el agua a los usuarios, quienes deberán pagar las tarifas correspondientes.

Más y mejor educación para los jóvenes del campo

Otro recurso fundamental que tiene el campo es su población, que representa el 23 % del total del país, y los ocupados en el sector agropecuario son el 7,6 % de la fuerza laboral nacional (DANE, 2021). Distintos estudios muestran que pese a la migración del campo a la ciudad, el bono demográfico de la población rural puede durar un par décadas más y, por tanto, se dispone de mano de obra para trabajar el campo, aunque en algunas regiones ya esté escaseando.

Sin embargo, hay una brecha importante en el nivel educativo de esta población frente a la población urbana. Esfuerzos para mejorar la cobertura y calidad en educación y formación para el trabajo son indispensables para frenar la migración de los jóvenes a las ciudades y para aumentar la productividad agrícola. Entidades como el Ministerio de Educación, el SENA, tienen una gran responsabilidad en concretar estos esfuerzos.

Bienes públicos transversales: vías terciarias, conectividad con TIC, investigación y transferencia de tecnología

La agricultura colombiana se caracteriza por un modelo dual conformado, por una parte, por empresas formales en productos como azúcar, aceite de palma, banano, arroz, flores, maíz y soya, algunas frutas y hortalizas, plantaciones forestales que utilizan mayores áreas aprovechando economías de escala; y por otra parte, lo que se denomina la agricultura familiar en producción de pequeña escala en productos como panela, cacao, café, papa, otros tubérculos, frutas, hortalizas, maíz, leche y productos de pan coger para el autoconsumo.

Es por ello que algunas de las políticas públicas para aumentar la productividad agrícola deben ser transversales a ambas modalidades de producción. Más atrás ya se comentó la necesidad de los proyectos de adecuación de tierras con distritos de riego, pero otros bienes públicos transversales son las vías terciarias en buen estado, la conectividad con TIC, la investigación y transferencia de tecnología, que en muchos casos no se puede resolver de manera privada. La gestión y concreción de las acciones en estos frentes corresponden al MADR y Agrosavia, al Ministerio de Infraestructura e Invias, al Ministerio de las TIC, al Ministerio de Ciencia y Tecnología y a las entidades territoriales.

Desarrollo agroindustrial de la Orinoquía

Mención especial merece la Orinoquía colombiana, que tiene un potencial de desarrollo agroindustrial de alrededor de tres millones de hectárea, que se ha estudiado que estas tierras con inversiones para bajar su acidez, como sucedió en el Cerrado brasileño, pueden aumentar la productividad de cereales y oleaginosas como el maíz y la soya, el aceite de palma, la ganadería de alto rendimientos y las plantaciones forestales, entre otros.

Dos factores principales han frenado el desarrollo agropecuario en la Orinoquía colombiana. El primero es la falta de infraestructura de comunicaciones terrestres. El segundo es la indefinición de los derechos de propiedad de la tierra derivados de la legislación vigente que prohíbe la acumulación de unidades agrícolas familiares (UAF). Para el primer factor se requiere en primera instancia una acción decidida del Gobierno nacional de desarrollar la vía que conecta Puerto Gaitán con Puerto Carreño. En cuanto al segundo, es indispensable avanzar en el catastro multipropósito y modificar la Ley 160 de 1994, de tal manera que las tierras tituladas puedan ser acumuladas en procesos legales de compraventa para el desarrollo de proyectos agroindustriales de gran tamaño, aprovechando las economías de escala. Resueltos estos escollos, se prevé la llegada de inversión extranjera con tecnología avanzada a la región que puede acelerar el crecimiento de esta.

Avanzar en el punto uno de la agenda del Acuerdo de Paz con las Farc

La violencia e inseguridad en el campo han sido factores que han frenado su dinámica económica. Gracias al Acuerdo de Paz firmado entre el Gobierno nacional y las Farc en 2016, las condiciones de seguridad han mejorado en algunas regiones del país.

Los compromisos del acuerdo se deben seguir cumpliendo por el Gobierno nacional. Son prioritarios, a nuestro criterio, el desarrollo de los planes de desarrollo con enfoque territorial (PDET), la restitución de tierras a las familias que fueron desplazadas en el pasado por la violencia, y avanzar con el catastro multipropósito. Otros elementos del primer punto del acuerdo están plasmados en este documento.

Lucha contra el narcotráfico

Sin embargo, el narcotráfico sigue afectando regiones como el Catatumbo, Cauca, Nariño y Putumayo, entre otras, con la presencia de cultivos ilícitos de hojas de coca y la comercialización de pasta y cocaína.

Colombia, de manera aislada, no puede legalizar la producción de hoja de coca. De otra parte, los programas de erradicación forzada y voluntaria han mostrado sus altos costos económicos, sociales y ambientales sin los beneficios esperados.

El Estado colombiano debería liderar a nivel internacional, en el marco de las Naciones Unidas, una conferencia que discuta las alternativas para resolver el problema global de consumo ilegal de cocaína, procurando avanzar en su legalización y tratamiento de parte de los Estados como un problema de salud pública. Entre tanto, la acción del Estado colombiano debe concentrarse en combatir los eslabones de la cadena que tienen que ver con el suministro de insumos para la producción de cocaína y la comercialización del producto final.