En el caso Petro: Efectos de la sentencia de la Corte IDH frente a las medidas de detención preventiva contra funcionarios de elección popular

Por Luis Andrés Fajardo Arturo

Director del Departamento de DDHH, Universidad Sergio Arboleda.

Exmagistrado auxiliar, Corte Constitucional

La sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Petro tiene, como es evidente, su impacto más importante en las facultades sancionatorias de la Procuraduría y la Contraloría. Ese punto, que había sido analizado con anterioridad por la Corte Constitucional en la sentencia C-028 de 2006 y por el Consejo de Estado en la sentencia del 15 de noviembre de 2017, quedó zanjado de fondo con la decisión de la Corte IDH, que específicamente se refirió a la inconvencionalidad de las facultades de la Procuraduría para destituir e inhabilitar funcionarios públicos democráticamente electos, y a la inconvencionalidad de la facultad de la contraloría de imponer sanciones pecuniarias de alta cuantía, cuyo pago previo es indispensable para ejercer funciones públicas. Esto, por considerar que se trata de restricciones a los derechos políticos que no están permitidas por el Artículo 23 de la Convención Americana.

En la parte resolutiva, la Corte IDH ordena a Colombia adecuar el derecho interno, lo que implica revisar y modificar lo dispuesto en los artículos 38, 44 y 45 del Código Disciplinario Único; en el artículo 60 de la Ley 610 de 2010 y en el artículo 389 del Código Penal. En consecuencia, adecuar la reglamentación del ejercicio de las funciones sancionatorias de la Contraloría y la Procuraduría de tal manera que resulten coherentes con la convención.

Pero, aunque la Corte IDH se concentra en reiterar que las autoridades administrativas no pueden dictar sanciones restrictivas de los derechos políticos, el efecto de la sentencia es más profundo. La decisión se fundamenta, y así lo hace explícito la Corte, en los párrafos 93 y 107 de la providencia, en que el artículo 23 del Pacto de San José, al incluir la expresión “exclusivamente”, solo admite una interpretación literal y estricta de los criterios que allí se enumeran como los únicos para restringir los derechos políticos.

Para justificar esta lectura la Corte IDH recuerda que la Convención Americana de DDHH reconoce una particular importancia a los derechos políticos, que, según el artículo 27, no pueden ser objeto de suspensión ni siquiera en estados de excepción, -es decir que se trata de derechos intangibles-. Además, en consonancia con el artículo 29, ninguna otra disposición ni de la Convención Americana ni de otro instrumento, puede ser utilizada para realizar una interpretación restrictiva de estos derechos.

Pues bien, esa interpretación literal y estricta del texto del numeral 2 del artículo 23 de la Convención no solo riñe con las facultades sancionatorias disciplinarias de autoridades administrativas, como sucedió en el caso objeto de la decisión, sino que puede reñir con otras medidas.

La Corte IDH señala reiteradamente en la sentencia del caso Petro que solo una condena por juez competente en proceso penal puede restringir, válidamente, los derechos políticos de un ciudadano. Por lo tanto, el requisito es funcional respecto de la autoridad que emite la decisión (en cuanto se requiere que sea un juez penal competente), y además, el requisito es formal en cuanto al acto judicial (pues debe tratarse de una sentencia de condena). Según esta interpretación autorizada, son contrarias a la convención las restricciones y suspensiones de derechos políticos por decisiones de autoridades administrativas, pero también lo son aquellas restricciones que provengan de decisiones judiciales que no sean sentencias de condena en proceso penal.

Esto nos lleva, en primer lugar, a una precision sobre el concepto “condena”. Lo cierto es que guiados por el principio de la interpretación más favorable a la persona humana, y bajo la idea de que la presunción de inocencia no se derrumba hasta que no haya una condena en firme, parecería que la lectura adecuada del término es la condena que ha sido confirmada en segunda instancia -principio de doble conformidad-. Así, solo esa condena en firme tendría la facultad de restringir los derechos políticos.

En segundo lugar, y como consecuencia de lo anterior, la interpretación de la Corte IDH implicaría que, en algunos casos, las medidas de detención preventiva puedan resultar contrarias a la Convención Americana. Al respecto es importante anotar que en su sentencia la Corte IDH considera como restricciones a los derechos políticos las decisiones que, aunque no estén formalmente dirigidas a ello, tienen el efecto práctico de restringirlos, como es el caso de las sanciones pecuniarias de la Contraloría que, mientras no sean pagadas, y cuando son altamente cuantiosas, limitan el ejercicio de las funciones públicas.

Pues bien, en Colombia ninguna de las medidas de aseguramiento dispuestas en el Artículo 307 del Código Penal establece formalente la suspensión de derechos políticos. Realmente, el derecho al voto no se suspende por esta medida. Pero las restricciones a los DDHH pueden darse no solo por lo dispuesto en la medida sino por el efecto de la misma, y en este caso, las medidas privativas de la libertad (que pueden llegar a tener una duración de hasta dos años) podrían implicar, bajo las circunstancias específicas de cada caso en particular, el efecto de restringir el ejercicio de las funciones públicas para quienes hayan sido democráticamente electos, lo que, según la Corte IDH, constituye una restricción a los derechos políticos tanto para el funcionario como para sus electores (párrafo 98 de la sentencia).

En consecuencia, a la luz de esta interpretación, en aquellos casos en que las medidas de aseguramiento privativas de la libertad tengan como resultado la restricción al ejercicio efectivo de los derechos políticos, las mismas resultarían contrarias a la Convención Americana.

La Corte IDH no se refirió puntualmente a este aspecto en la sentencia del caso Petro, porque los hechos no tenían relación con una medida de detención preventiva, pero lo cierto es que a lo largo del fallo, y de las decisiones anteriores que allí se reiteran, se consolida la interpretación restrictiva y taxativa de los requisitos para regular y restringir derechos políticos. Desde esa línea, parecería evidente concluir que una medida que limite o restringa derechos políticos y que no sea una sentencia condenatoria penal, no es admisible por la Convención Americana.

Por controversial que parezca, esa interpretación que realiza la Corte IDH se fundamenta en una hermenéutica acorde con la naturaleza (internacional) y la materia (DDHH) de la convención. En particular, la Corte resalta que la participación política y el ejercicio de funciones públicas como resultado de una elección democrática es un derecho humano que solo puede restringirse cuando se destruye la presunción de inocencia por una condena en firme y únicamente por la comisión de un delito. Esta es la interpretación con autoridad de un tratado ratificado por Colombia y que, según el constituyente primario, hace parte de nuestro derecho constitucional.

Ahora, tampoco resulta indispensable reformar el Código Penal para adecuarse a esta conclusión. Bastaría con que, a la luz de las circunstancias de cada proceso en particular, el juez penal del caso tenga en cuenta la importancia de los derechos políticos y, de esta forma, establezca las medidas de aseguramiento adecuadas, recordando que las mismas no deben impedir el ejercicio de los derechos políticos de los ciudadanos.