La reforma pensional que es posible hoy

El Gobierno ha dejado claro que quiere establecer un sistema de pensiones con pilares, en el que Colpensiones y las AFP se complementen, en lugar de competir. También ha enfatizado que no subirán las edades de jubilación ni las tasas de cotización, y que habrá una renta básica para los adultos mayores de ingresos bajos que no consiguen pensionarse.

Pero existe el temor de que en este sistema se desvíen los ahorros de los trabajadores hacia gastos que el Gobierno quiere priorizar, con consecuencias negativas sobre el ahorro financiero y sobre la sostenibilidad fiscal del sistema pensional en el mediano plazo. Y también ha surgido el temor de que el Gobierno Nacional se vea en dificultades de financiamiento porque las AFP no estarían en capacidad de comprarle la misma cantidad de títulos.

El Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana, que dirige Óliver Pardo, nos ha invitado a Daniel Mantilla (profesor de la Universidad de los Andes) y a mí a preparar una propuesta de reforma que ayude a superar estos temores y que sea consistente hasta donde sea posible con las promesas del Gobierno. A continuación, resumo las ideas básicas del borrador de propuesta, que ya hemos entregado a los ministerios del Trabajo y de Hacienda para que la tengan en cuenta en el proyecto de Ley, y que el Observatorio publicará en los próximos días.

El sistema de pilares sería como sigue:

· El pilar 0 incluiría el programa no contributivo Colombia Mayor, que seguiría focalizado en los más pobres, y el sistema de Beneficios Económicos Periódicos (BEPS) de aportes voluntarios para trabajadores informales que maneja Colpensiones.

· El pilar 1, que administraría Colpensiones, recibiría el mismo 16 por ciento de cotización actual (4 puntos a cargo de la persona y 12 puntos a cargo de la empresa) pero solo hasta dos salarios mínimos, y otorgaría pensiones de por lo menos un salario mínimo a quienes coticen por lo menos 1.500 semanas (en lugar de las 1.300 que se exigen actualmente).

· El pilar 2, que sería parecido al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS) que administran las AFP, recibiría las contribuciones del 16 por ciento sobre los salarios en exceso de dos salarios mínimos y otorgaría rentas programadas o vitalicias adicionales, pero sin ningún valor mínimo. Algo crucial: para que esas rentas sean estables y predecibles, recomendamos usar títulos de deuda del Estado con una estructura de pagos diseñada explícitamente para minimizar el riesgo de insuficiencia de ingresos en retiro (títulos denominados Selfies en inglés o Combos en español).

· Finalmente, en el pilar 3 habría la posibilidad de hacer ahorros voluntarios en las AFP o en otras instituciones financieras que sean autorizadas.

En el pilar 1, que reemplazaría el actual Régimen de Prima Media, la pensión para todo el que cotice las 1.500 semanas tiene dos componentes: medio salario mínimo de subsidio, más los “derechos pensionales acumulados” por las contribuciones, con una tasa de rendimiento real fija. Hemos propuesto que esa tasa sea 4,5 por ciento porque así cuadran aproximadamente las cuentas para que quien haya cotizado siempre sobre el salario mínimo tenga derecho justamente a una pensión de un salario mínimo, como exige la ley. Quien haya aportado al pilar 1 toda su vida laboral sobre dos salarios mínimos (el máximo permitido en este pilar) recibirá una pensión de 1,75 salarios mínimos. Quienes hayan tenido salarios entre dos y cuatro salarios mínimos recibirán en adición la renta vitalicia o de retiro programado de las AFP. De esta manera, suponiendo que las AFP consigan el mismo 4,5 por ciento de rendimiento real, quien haya cotizado 1.500 semanas sobre 4 salarios mínimos tendrá al fin de cuentas una pensión de 2,75 salarios mínimos.

¿Y qué pasará con todas esas personas que no logran cotizar las 1.500 semanas? En este caso, los “derechos pensionales acumulados” con el rendimiento del 4,5 por ciento del pilar 1 se abonarán a la cuenta de BEPS de la persona para recibir una renta vitalicia de menos de medio salario mínimo. Algunas de estas personas podrán ser beneficiarias del programa Colombia Mayor, que actualmente paga apenas 80.000 pesos mensuales. El Presidente ha prometido que este monto subiría a 500.000 pesos, caso en el cual no quedaría una brecha muy grande entre el pilar 0 y el pilar 1 para quienes les hayan faltado unas pocas semanas para llegar a las 1.500. Pero dadas las restricciones fiscales actuales, ese es un objetivo que actualmente luce remoto.

¿A quiénes aplicarían las nuevas condiciones? Estamos proponiendo que el nuevo sistema rija para los hombres actualmente menores de 52 y las mujeres actualmente menores de 47. Para los mayores de estas edades se mantendrían sin ningún cambio las condiciones actuales.

¿Qué pasará con los ahorros que tienen los afiliados a las AFP? Si se trata de personas mayores de 52 y 47, no se tocarán en absoluto. Para los demás, al llegar a las edades de pensión, se tendrán en cuenta las semanas y los montos de capital acumulados por sus contribuciones a su cuenta individual, correspondientes a los primeros dos salarios mínimos de ingresos, nada más. Este monto es lo que las AFP tendrán que transferir de manera progresiva, hasta la fecha en que cada cohorte llegue a su edad de retiro, en contrapartida de la renta vitalicia correspondiente que paga el pilar 1 de Colpensiones. Así que no habrá la temida destrucción del ahorro financiero, siempre y cuando Colpensiones destine las contribuciones que recibirá estrictamente al pago de pensiones y, si le quedan excesos de liquidez, los invierta en títulos de la Tesorería.

Con la reforma propuesta se pondría punto final a los traslados entre regímenes. Esto implica que Colpensiones dejará de recibir recursos por este concepto, que en la actualidad ayudan mucho a reducir su déficit de caja. Sin embargo, esto no significa que se esté ahondando el problema fiscal de mediano plazo; todo lo contrario, puesto que los recursos que Colpensiones recibe por estos traslados son en realidad una forma muy costosa de endeudarse, ya que por cada persona que se traslada de una AFP a Colpensiones, esta asume la obligación de pagar su pensión otorgándole un subsidio que es mayor entre más alto sea el ingreso base de cotización de la persona.

Por consiguiente, con la reforma que estamos proponiendo se corregirían dos factores de regresividad del sistema actual: (1) los cotizantes de Colpensiones que no llegan a pensionarse, que son trabajadores de clase media y baja, recibirían un rendimiento decente por sus aportes y (2) las pensiones que reciben las clases altas dejarían de recibir los enormes subsidios que tienen actualmente. Pero aun quedaría un factor de regresividad: quienes completan las 1.500 semanas recibirían subsidios por valor de medio salario mínimo, mientras que quienes no las completan, que son más pobres, solo recibirían como subsidio lo que les pague el programa Colombia Mayor. Por razones fiscales, tomará mucho tiempo corregir esta inequidad. Pero lo mejor es enemigo de lo bueno: hagamos de una vez la reforma que es posible hoy. Al menos tendremos un sistema que no agudizará la desigualdad, como ocurre actualmente.