Gestión de Iván Duque en sus primeros dos años como presidente

Iván Duque cumple dos años como presidente de Colombia en una posición, por decir lo menos, compleja: enfrenta una pandemia global que golpea fuertemente la salud pública y la economía, un recrudecimiento de la violencia en el país después de firmado el Acuerdo de Paz, una ola migratoria de venezolanos sin perspectivas de detenerse, y, por si fuera poco, dos días antes de cumplir los dos años, su principal mentor político, el expresidente Álvaro Uribe Vélez, a quien rinde pleitesía públicamente en los micrófonos, fue puesto bajo detención domiciliaria por la Corte Suprema de Justicia.

Pese a los esfuerzos hechos por el Gobierno por encontrar el balance entre la reactivación productiva en medio de la pandemia, por apostarle a una paz con legalidad, por promover ciegamente un cambio de Gobierno en Venezuela para detener la migración, en la mitad de su mandato, el país aún enfrenta enormes retos en estos y otros asuntos. 

Hace dos años, Duque pronunció desde la Plaza Bolívar, en el centro de Bogotá, un emotivo discurso de posesión. Contra viento y lluvia, aseguró que con él llegaba a la Presidencia de Colombia “una nueva generación” de líderes que no "gobernaría con espejo retrovisor” y estaría “dedicada a promover el entendimiento, el trabajo en equipo y la construcción de consensos”.

Lea también: "Salvemos la Universidad Nacional": carta abierta al presidente Iván Duque

Pocos minutos antes, Ernesto Macías, presidente del Senado y miembro del partido de Gobierno, había pronunciado un discurso muy diferente. El congresista se dedicó a criticar al Gobierno anterior, al Acuerdo de Paz y a afirmar que Duque debía “sacar a Colombia del socavón” en el que la recibía.

Hoy la presidencia de Duque parece ser una mezcla de los dos discursos. Algunos expertos consultados por la Agencia Anadolu opinan que la indecisión ha sido una de las principales características de los dos años de gestión de Duque. 

La implementación del Acuerdo de Paz

Iván Duque se hizo elegir con una agenda que proponía cambiar algunos puntos del Acuerdo de Paz alcanzado con las FARC, especialmente la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) y la participación de los antiguos comandantes de las FARC en política. En la práctica, los cambios habrían significado remover los cimientos de lo pactado.

Dos años después de haberse posesionado no ha logrado ninguna de las dos promesas. Presentó unas objeciones a la JEP que generaron protestas ciudadanas y se hundieron en el Congreso. No las volvió a presentar. También impulsó una reforma constitucional para que, en el futuro, delitos como el narcotráfico y el secuestro no sean amnistiables. Aunque fue aprobada, en nada cambió la participación política del hoy partido FARC.

Uno de los cambios más visibles fue retórico. Duque paró de hablar de “implementación del Acuerdo de Paz” para hablar de “paz con legalidad”. Al mismo tiempo, el Gobierno se ha esforzado por mostrarle a la comunidad internacional, especialmente a la ONU y a la Unión Europea, cómo está poniendo en marcha lo acordado.

En entrevista con la Agencia Anadolu, el consejero para la Estabilización, Emilio Archila, dijo que en los últimos dos años lograron asumir la decisión política de implementar el Acuerdo de Paz a través de la política de paz con legalidad y de haber creado una planeación “detallada y robusta”. También dijo que, en cada uno de los frentes, han logrado “avances satisfactorios”.

En un documento enviado a medios de comunicación, el Gobierno resaltó varios logros de los últimos dos años: una reducción del 9% en el área sembrada de cultivos ilícitos en el país; una disminución del 19% en casos de secuestro, en comparación con el mismo periodo de 2019, y la creación del Plan de Acción Oportuna (PAO) para la protección de líderes sociales.

Sin embargo, la ruta para reducir los niveles de violencia en Colombia aún no está clara. 

También le puede interesar: Iván Duque: "Soy y seré siempre creyente" de la inocencia de Uribe

Juan Carlos Garzón, director del Área de Dinámicas del Conflicto de la Fundación Ideas para la Paz (FIP), resaltó que “la indecisión de este Gobierno es general y ha marcado la implementación del Acuerdo de Paz”.

Un ejemplo de esta indecisión es la lucha contra los cultivos declarados ilícitos. Duque propuso retomar la fumigación aérea con glifosato que, aunque no estaría en contra del Acuerdo de Paz, sí rayaría con la estrategia planteada en él, que ve la fumigación como último recurso y para cultivos a gran escala.

El presidente planteó la medida, pero la Corte Constitucional reafirmó una serie de requisitos muy específicos para poder reanudar la aspersión y el Gobierno todavía no ha cumplido los requisitos exigidos para retomarla. 

Duque no insistió con la estrategia de "mano dura" de la aspersión aérea, pero tampoco le ha invertido con suficiente ahínco a las estrategias de sustitución voluntaria de cultivos de coca.

La sustitución, explica Garzón, iba a avanzar con las comunidades y como parte de una estrategia integral para transformar el campo colombiano. “Eso no ha pasado. Se convirtió en un programa más de erradicación voluntaria que de sustitución”, dijo el analista. Hoy hay pocos proyectos productivos andando para las familias que buscan dejar la coca y a la estrategia le falta dinero para funcionar.

Otro ejemplo de falta de una ruta clara es la Reforma Rural Integral, uno de los pilares del Acuerdo de Paz. El Gobierno ha resaltado la realización de 888 obras comunitarias en los 170 municipios más afectados por la violencia, también llamados municipios PDET, como un importante logro de la implementación y una forma de revitalizar el campo colombiano. También pidió un préstamo al BID y otro al Banco Mundial para hacer un catastro multipropósito, un estudio importante para avanzar en la formalización de la tierra en Colombia, que hoy es informal en un 80%.

Las pequeñas obras de infraestructura comunitaria aportan, pero no resuelven el problema estructural de la tenencia de la tierra en Colombia, explica Garzón. La apuesta grande es el catastro multipropósito, pero aún falta una decisión firme de financiar a las entidades responsables de realizarlo.

“En el Plan de Desarrollo, el Gobierno se puso la meta de actualizar el 60% del catastro, pero a hoy estamos en el 5%. Difícilmente el Gobierno en dos años y con problemas de financiación en las instituciones que participan en el ejercicio va a llegar a cumplir la meta”, dice Garzón

Luis Alberto Rodríguez, director del Departamento Nacional de Planeación, afirma que el catastro multipropósito avanzará más rápido en los siguientes dos años, porque se han eliminado los problemas técnicos, se realizó la consulta previa y se consiguió la financiación. “En el tercer y cuarto año debemos ver la implementación”, dijo Rodríguez.

Otro tema intrínsecamente ligado con la paz es la seguridad. Hasta el momento no se ha visto una ruta clara para disminuir los niveles de violencia en el país. En los dos primeros años del Gobierno Duque, los homicidios de líderes sociales aumentaron un 32%, según cifras de la FIP. Las víctimas de masacres aumentaron un 30%, notificó el Ministerio de Defensa.

Los enfrentamientos entre grupos armados, señala la FIP, aumentaron en un 107% en los dos años que lleva Duque en comparación con los dos años anteriores. Los casos de confinamiento, comunidades que se ven acorraladas por organizaciones armadas, subieron un 193%, según cifras de la Oficina de Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCHA).

El senador Roy Barreras, presidente de la Comisión de Paz del Senado, resume la implementación del Acuerdo de Paz de la siguiente manera: “Hay una implementación lenta, absolutamente frágil; la inmensa mayoría de los 13.000 excombatientes que dejaron las armas hoy no tienen proyectos productivos; hay más de 200 firmantes del Acuerdo de Paz que han sido asesinados, y vamos para más de 500 líderes sociales que han muerto, incluyendo el número más alto de líderes ambientalistas”.

El legislador también se refirió a la suspensión de los diálogos con el ELN, otro cambio fuerte del Gobierno Duque. “Cuando no hay diálogo hay guerra”, dijo en entrevista con la Agencia Anadolu. Añadió que en Colombia se abandonó una lógica de negociación y lo que quedó fue “la toma del territorio por grupos ilegales con el consecuente escalamiento de la violencia”.

La gestión de la covid-19

El segundo año de la gestión de Duque ha sido copado por la emergencia de la covid-19. La pandemia tomó a todo el mundo por sorpresa, pero ha golpeado con especial fuerza a los países latinoamericanos que tienen ciudades sobrepobladas y con altos niveles de pobreza. Colombia, en relación con países como México, Brasil y Ecuador, ha logrado controlar mejor los contagios.

Duque decretó antes que otros países de la región la Emergencia Sanitaria y la Emergencia Social y Económica. Además, el Gobierno ha asignado $6,8 billones adicionales al sector de la salud para la mitigación de la emergencia y está realizando cerca de 30.000 pruebas al día para identificar nuevos casos.

El presidente ha tenido que enfrentar la pandemia con un país atrasado en materia de servicios básicos e infraestructura hospitalaria. Las fallas y la corrupción históricos del sector de la salud se han manifestado, por ejemplo, en la toma y procesamiento de pruebas covid-19.

En el país hay más de 11.400 muestras por resolver por parte de las Entidades Prestadoras de Salud (EPS), que se están demorando hasta 72 días para entregar los resultados de los exámenes, según cifras de la Procuraduría General de la Nación.

La Superintendencia de Salud señaló que ya hay 15 EPS con medidas cautelares por fallas en la prestación de sus servicios durante la emergencia sanitaria.

Lea también: Risk: Duque aún puede mejorar el rumbo de su gobierno y tener legado

Pero, además de los problemas estructurales del sistema de salud, el presidente ha tenido algunas salidas en falso. Un ejemplo fue impulsar el primer día sin IVA en el que, en un momento crítico de la pandemia, se vieron grandes aglomeraciones de gente buscando comprar productos a bajos precios. 

El ministro de Comercio, José Manuel Restrepo, salió ese mismo día a defender la decisión adoptada por el Gobierno. Dijo que los tumultos habían sido hechos aislados y que la jornada había sido positiva para la reactivación económica y laboral del país. Sin embargo, el segundo día sin IVA se hizo con un mayor énfasis en el comercio electrónico y el tercero, que había sido anunciado, no se realizó.

Carlos Álvarez, médico infectólogo y uno de los asesores del Gobierno para la atención la pandemia, le dijo a la Agencia Anadolu que, aunque es obvio que cualquier actividad que lleve al desconfinamiento aumenta el riesgo de contagios, “no cree que [el día sin IVA] haya sido el mayor error que se ha cometido”. Señala que otros hechos, como las reuniones familiares en el Día del Padre, pudieron haber tenido más impacto en el aumento de contagios a nivel nacional.

Álvarez defiende la gestión de Duque durante la pandemia, afirmando que el país ha tenido un aumento del 25% en las Unidades de Cuidados Intensivos, un hecho que “ha implicado una labor titánica”. “En este momento, los pacientes se han atendido y no les ha faltado ventilador”, dice el experto, quien califica ese hecho como un éxito.

Para el senador Roy Barreras, opositor al Gobierno de Duque, el día sin IVA fue producto de una estrategia improvisada. Añade que la actual administración desaprovechó la cuarentena inicial, durante las primeras semanas de la pandemia, y no adecuó con suficiente agilidad el sistema hospitalario. 

“Los trabajadores de la salud siguen en más de un 70% sin contratos de trabajo y a muchos les deben hasta 11 meses de salario, a pesar de que el Gobierno concentró $25 billones de recursos de las regiones para concentrarlo en el manejo de la pandemia”, dijo el legislador.

Para el legislador, la palabra indecisión se puede escribir en mayúsculas para describir la gestión de Duque.

“La contracción económica más grande en los últimos 100 años”

Antes de que comenzara la pandemia, el Gobierno Duque sacaba la cabeza por la recuperación en la confianza inversionista y la disminución de la inflación. El primer punto era una realidad en medio de un agitado contexto social en los países vecinos, mientras Colombia mostraba una fase de aceleración económica importante.

“El año pasado por fin tuvimos un crecimiento del 3% y, antes de la pandemia, las cifras eran bastantes positivas. De hecho, en febrero, cuando el Dane (Departamento Administrativo Nacional de Estadística) publicó el Indicador de seguimiento a la economía, que está vinculado con la medición del crecimiento del PIB, este era superior al 4%, y seguía consolidando una senda de recuperación luego del enorme choque que sufrió la economía colombiana en el 2014”, afirma Luis Fernando Mejía, director del centro de investigación económica y social de Fedesarrollo.

“Esto también estaba jalonado por un aumento de la inversión privada, que nosotros creemos, estaba muy relacionado con las medidas implementadas en la reforma tributaria del 2018 y 2019, que introdujeron un descuento importante para el IVA pagado en los bienes de capital, algo que siempre se había pedido en el país pero que, por cuestiones fiscales, no se había podido implementar”.

Pese a que 2020 auguraba un importante crecimiento económico y mientras las cifras controladas de la inflación también eran presentadas como grandes logros del Gobierno, estas se vieron manchadas por el retroceso en indicadores como la distribución del ingreso, la pobreza y la baja confianza del consumidor. Esto sin mencionar una tasa de desempleo que en enero rondaba el 12,9%, de acuerdo con el Dane.

“Uno de los grandes lunares del Gobierno era el desempleo, que, a pesar de una aceleración gradual de la actividad económica, continuaba aumentado y venía en alza desde el 2015. Incluso, en 2019, que fue un año de alto crecimiento económico por encima del 3%, tuvimos un desempleo promedio del 10,5%”, asegura Mejía.

Aunque comparado con otros países de la región, Colombia sigue siendo una de las economías con menor contracción debido a la pandemia, junio cerró con una tasa de desempleo del 19,8%, siendo los jóvenes de las regiones los más afectados.

En este sentido, Luis Alberto Rodríguez, director del Departamento Nacional de Planeación (DNP), asegura que existen diferentes proyectos de infraestructura que el Gobierno tiene en la mira para reactivar la economía y jalonar el empleo.

“Los de carácter nacional son el Canal del Dique, el Metro de Bogotá, la tercera línea del Metro de Medellín, Aerocafé en Palestina, Caldas y el aeropuerto de Cartagena. En segundo lugar, tenemos las obras de carácter regional que no necesitan tantos trámites con las vías terciarias y las vías del Bicentenario; en tercer lugar, los proyectos de alianza público privada, no solo en infraestructura de obras grandes como es la calzada a Buenaventura, sino también otros proyectos en sectores como energías renovables”.

Frente al panorama fiscal, los expertos también encuentran varios problemas en las pasadas reformas tributarias.

“Tal vez la crítica más grande que hicimos fue hacia la posibilidad que ahora tienen las empresas para cruzar el ICA (Impuesto de Industria y Comercio), pagado a nivel local contra el impuesto de renta a nivel nacional. Esta es una medida tremendamente costosa que cuesta entre $8 y 10 billones al año. Con esto, teníamos la sensación de que este año y especialmente 2021 iba a estar muy apretado en términos de las metas fiscales, y la crisis de la pandemia lo que ha hecho es profundizar esa situación”, dice Mejía.

Por otra parte, aunque el ingreso de Colombia a la Ocde se firmó al final del Gobierno de Juan Manuel Santos, su consolidación comenzó en la era de Duque y ha representado un desafío para la creación de políticas públicas que nos equiparen con los países miembros de la organización.

“Colombia ha hecho grandes reformas en varios sectores para poder cumplir con diferentes requisitos de la Ocde. Algunas tienen que ver con la necesidad de tener unas estadísticas que sean completamente homogenizables y se ha hecho un trabajo muy importante con el Dane para cumplir con todos esos estándares de publicación, transparencia y metodología. No hay mejor manera de avanzar económicamente que estarse comparando con un grupo de países que seguramente tiene las mejores prácticas a nivel mundial”, afirma Mejía.

Lea también: ¿Cuál es la estrategia económica del Gobierno? Duque responde

Según el experto, Colombia atraviesa en estos momentos por "la peor contracción económica en más de 100 años” debido a la pandemia y concuerda con Rodríguez en que el enfoque de la reactivación económica está en los sectores de la infraestructura y la construcción.

“Además de las obras civiles que usualmente se refieren a inversiones en infraestructura pública, vemos con buena cara que el Gobierno haya vuelto a introducir unos subsidios que se habían eliminado en el 2018, relacionados a la tasa de interés de la vivienda media y media alta, lo cual puede incentivar la edificación en grandes ciudades”, agrega.

La ola migratoria, una emergencia a mediano plazo

Duque ha tenido que manejar un país con dos emergencias históricas: una sanitaria, por cuenta de la pandemia, y otra humanitaria, debido a la migración venezolana que, según señalan los expertos, va para largo. Según las últimas cifras de Migración Colombia, en Colombia hay 1,76 millones de migrantes venezolanos, más de un millón de ellos en condición irregular.

Aunque las cifras han variado desde el Gobierno anterior, los desafíos son parecidos: muchos de los migrantes llegan en situación de vulnerabilidad extrema, los servicios básicos en las ciudades fronterizas se han visto desbordados y la situación de seguridad en la frontera es precaria. Pero, adicionalmente, Duque enfrenta el desafío de atender la ola migratoria, altamente pendular, durante una pandemia que se caracteriza por sus altos niveles de contagio y que ha golpeado duramente la economía.

El presidente llegó al poder diciendo que la crisis en Venezuela duraría poco tiempo y se solucionaría respaldando a Juan Guaidó como autoproclamado presidente de Venezuela. Para muchos, una vez Guaidó estuviera en control del Gobierno venezolano, los migrantes retornarían a su país y todo volvería a la normalidad. La estrategia no dio resultado.

Mientras Colombia sigue apostándole a un Gobierno liderado por Guaidó como la solución a la crisis económica, social y política que vive Venezuela, del otro lado de la frontera poco ha cambiado. Maduro sigue siendo el presidente de Venezuela, sus principales aliados siguen respaldándolo y, pese a la estrategia diplomática internacional de reconocimiento a Guaidó, una mayoría de países de la ONU aún reconocen al líder chavista. 

Ahora, una situación que hace dos años parecía pasajera, es un escenario migratorio de mediano plazo. Felipe Muñoz, quien hasta hace unas semanas era gerente de fronteras, explica que la migración venezolana podría estar en Colombia por los próximos cinco a 10 años. “Esto hoy para la región es un reto al desarrollo […], no es un tema temporal. Así se debe ver”, dijo Muñoz en una rueda de prensa antes de dejar el cargo.

El Gobierno de Colombia se ha aliado con organizaciones internacionales para atender la ola migratoria. Según el Grupo internacional sobre flujos migratorios mixtos (GIFMM), 283.401 personas recibieron una o más asistencias en junio.

A junio de 2020, las entidades que atienden la ola migratoria solo habían recibido el 13,7% de los recursos necesarios para atender la crisis humanitaria.

Durante la pandemia en Colombia, se han repartido un millón de mercados en 71 municipios y aumentaron en más de un 46% el volumen de transferencias monetarias para que los migrantes y refugiados pudieran pagar necesidades básicas como vivienda y salud. 

“Establecimos puntos específicos muy críticos: Maicao, Villa del Rosario, Ipiales y Soacha, y establecimos unas líneas de atención. No es perfecto el plan, pero nos permitió amortiguar de mejor manera la posibilidad de impacto [del coronavirus] en los migrantes”, dijo Muñoz.  

Además, el Gobierno de Iván Duque ha continuado con la política del Gobierno anterior de entregar permisos especiales de permanencia y tarjetas de movilidad fronteriza para regularizar la situación de los migrantes en Colombia. La estrategia ha permitido que más de 760.000 migrantes y refugiados estén en el país de forma regular, lo que facilita el acceso a trabajo, salud y vivienda.

En los próximos dos años, Duque enfrenta un difícil panorama. Antes de la pandemia, el descontento por la implementación de los Acuerdos de Paz y otros aspectos de su presidencia habían causado un paro nacional y fuertes protestas ciudadanas. Aunque la covid-19 acalló las manifestaciones, nada garantiza que, una vez superada la emergencia sanitaria, los ciudadanos no se vuelvan a lanzar a las calles. 

Además, el joven presidente tendrá que lidiar con el hueco fiscal y la crisis económica que dejará el paso del coronavirus. Si logra navegar la pospandemia con éxito, tal vez ese será su mejor legado.

También le puede interesar: El segundo tiempo de Duque

Alianza con Anadolu