Regalar dinero: el debate político del futuro

En circunstancias extremas como las de una pandemia, todo está en juego. En primer lugar, la vida de las personas contagiadas (casi 18 millones en el mundo). Igualmente, las instituciones, las costumbres y la base de las sociedades. Eso se manifiesta en un aumento de la insatisfacción. Por eso, el ambiente está caldeado y la posibilidad de que los pueblos quieran patear el tablero aumenta en la medida en que siga la incertidumbre sobre el futuro y los gobiernos no atiendan las demandas de las calles.

Ejemplos hay muchos. En Alemania, la población no soportó más cuarentenas y salió a protestar; en Estados Unidos, la gente hizo lo mismo, y poco después el asesinato de George Floyd desató la ira en plena etapa pre-electoral; Rusia también ha sentido el impacto de la insatisfacción social por las medidas del Kremlin contra los opositores.

Antes de la pandemia, las quejas de las sociedades alborotaron el avispero: Colombia, Ecuador, Bolivia y Chile sufrieron la agitación social en esta parte del mundo.

Todo esto ha hecho que los políticos empiecen a considerar las demandas de la población. Los congresos de Chile y Perú acaban de aprobar el retiro parcial de pensiones como medida de alivio. En ese mismo camino están Brasil y Bolivia; Colombia, por su parte, está a punto de analizar en el Congreso un proyecto de ley en ese sentido.

Para los encargados de la política, es necesario encontrar salidas para responder los requerimientos de millones de personas agobiadas.

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En el caso de Colombia, esta discusión puede tener un matiz bien particular. La polémica va a girar inicialmente hacia la manera como el Estado ha logrado llevar recursos a los sectores más vulnerables. De la percepción que tenga la gente sobre este tema, puede depender el futuro de muchas cosas.

Los paquetes de ayuda que el Gobierno tuvo que poner en marcha a toda prisa para asistir a la población impactan la manera como la gente entiende la política pública y el papel del Estado. Por eso, el Gobierno no tardó en llegarles rápida y directamente a los más vulnerables con recursos en efectivo.

Los programas que asignan recursos directos ayudan a que los ciudadanos se hagan una idea de la manera en que el Estado responde a las necesidades de los más vulnerables.

El tema se ha vuelto tan importante que al Legislativo ya llegó un proyecto de ley para adoptar en el país una renta básica universal. Por su parte, el propio partido de Gobierno, en cabeza de su jefe máximo, el senador Álvaro Uribe Vélez, ha sugerido una infinidad de medidas, como crear un bono solidario para los niños nacidos en familias vulnerables, financiado con el impuesto al patrimonio. Los beneficiados de este programa podrían gastar esos recursos en pensiones o en educación superior.

Presentar propuestas para entregar un ingreso a los menos favorecidos tiene toda la justificación ética, de política pública y de conveniencia electoral. Por eso, este tema será uno de los más importantes de la agenda pública próxima y está relacionado con muchos otros frentes, incluido el de la sostenibilidad fiscal.

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Una larga historia

El país, desde hace casi un cuarto de siglo, ha pensado y diseñado programas para responderles a los más vulnerables. El 28 de junio cumplió 20 años la expedición del Conpes 3081, que creó los ya famosos programas de Familias en Acción, Jóvenes en Acción y Empleo en Acción. Esos programas nacieron durante el Gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002) para paliar la crisis de 1999, la peor de la historia hasta ese momento.

Según el texto “Red de apoyo social: conceptualización y evaluación de impacto”, publicado por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) en 2004, la crisis de 1999 dejó fuera de combate principalmente a los deciles 1 a 5 de la población, donde el desempleo osciló entre 20% y 40%.

Como señala el documento del DNP, “el nivel de ingreso de los más pobres tuvo una disminución de proporciones mayores que la experimentada por el promedio de la población del país. En efecto, entre 1998 y 2000, la disminución del ingreso real de la población de los deciles 1, 2 y 3 cayó 35% en promedio, frente a 23% en los deciles 4 a 7, y 5% en los deciles 8 a 10. De esta forma, aumentó la proporción de personas bajo la línea de pobreza, pasando de 51,5% a 59,8% entre 1998 y 2000, con lo cual el número de personas pobres pasó de 20,3 millones a 24,6 millones, de las que cerca de 10 millones se ubicaron por debajo de la línea de indigencia”.

Entonces, hubo que responder para impedir que el capital humano de toda una generación se perdiera por cuenta de los problemas de acceso a educación, alimentación y empleo.

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El Gobierno consiguió recursos de ayuda externa en el marco del Plan Colombia y aportó partidas de presupuesto para lograr que los programas arrancaran con una financiación de US$426 millones y un impacto inicial de cerca de 300.000 familias. El programa iba a durar inicialmente tres años y se desarrollaría en los municipios de menos de 100.000 habitantes.

Así empezó una de las políticas públicas más efectivas, dirigidas a los más pobres, que ha sido un éxito desde todo punto de vista.

El economista Lukas Delgado, en su estudio "Análisis de los programas sociales en Colombia: evidencia de encuestas a hogares", publicado en 2017, afirma que los programas tienen gran impacto social por su nivel de cobertura y por su capacidad de sacar personas de la pobreza. Solo Familias en Acción sacó de la pobreza ese año a 291.000 personas. En total, ese año, 3,3 millones dijeron haber recibido ayudas del Estado. El efecto es todavía más amplio desde el punto de vista de la pobreza extrema.

"Si se eliminan las ayudas monetarias de las entidades del Gobierno, la pobreza monetaria extrema aumentaría 1,2% a nivel nacional, es decir, habría 561.000 pobres extremos más", dice el estudio. Desde una perspectiva de la desigualdad, revela que "cuando se restan las ayudas en dinero que reportan las personas de sus propios ingresos, el Gini aumenta 1,26% y pasa de 0,517 a 0,524. Si se restan las ayudas de Más familias en Acción, el Gini aumenta 0,64%. Si se restan las ayudas de Colombia Mayor, el Gini aumenta 0,41%".

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Este impacto social positivo explica que en los programas sociales más representativos de Colombia haya habido continuidad en los últimos seis gobiernos. En los dos períodos de Uribe, el Gobierno fortaleció los programas con más recursos y amplió la cobertura. En los de Santos creó el Departamento de la Prosperidad Social (DPS), que le dio carácter supraministerial a esta política pública. Programas como Familias en Acción, Jóvenes en Acción y los demás son realmente un activo de la política pública, que se refleja en la idea de las personas sobre la acción de los gobiernos para resolver sus preocupaciones. El país va a completar seguramente un cuarto de siglo de esfuerzo por equilibrar la cancha para los menos favorecidos.

El Gobierno Duque

Estos programas han tenido un resultado evidente desde un punto de vista de impacto social, pero también desde la perspectiva de la política pública. Sin las experiencias adquiridas en estas dos décadas, la puesta en marcha prácticamente inmediata del nuevo Ingreso Solidario habría sido imposible. En 1999, el Gobierno de Pastrana tuvo que revisar las experiencias internacionales, buscar los recursos e implementar los mecanismos de distribución de los subsidios. Eso se demoró prácticamente tres años hasta llegar con el primer peso a un beneficiario.

En esta oportunidad, la entrega de los primeros subsidios de Ingreso Solidario no tardó más de dos meses. Esa capacidad de reacción es posible gracias al stock institucional, con instituciones como el DNP.

Esta vez, el Ingreso Solidario y los otros programas también han tenido un impacto profundo. Según las cuentas del Gobierno, las ayudas estatales reemplazaron entre 37% y 92% de los ingresos perdidos en las familias de los deciles 1 a 5, la mayor parte del beneficio a los sectores de menores ingresos (ver gráfico).

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Porcentaje en la caída en ingresos, compensada por las políticas sociales y laborales según decil. 

Además, Ingreso Solidario llegó a otros 3 millones de personas en el país, lo que significó bancarizar por lo menos a 1,5 millones.

Estos logros le imprimen nuevas marcas al terreno de la política. De consolidar el Sisbén 2 y con ello robustecer la presencia del Estado, será muy difícil argumentar cualquier cosa a favor o en contra de la lucha contra la pobreza.

Los partidos de oposición mostraron que así lo han entendido y, por eso, se quieren sumar al asunto de la renta básica universal. Este tema va a ser central en la agenda del Congreso y en estabilizar la imagen de la opinión pública sobre cómo va el país.

El Gobierno dio el primer golpe. Con Ingreso Solidario, la devolución del IVA y el fortalecimiento de los demás programas les quitó a sus detractores el argumento de que no estaba haciendo nada efectivo. Ahora, solo quedó por discutir si aumentar los pagos a los beneficiarios. Pero eso ya le pone márgenes al debate, porque para hacerlo será necesario poner sobre la mesa medidas como la generalización del IVA, una posibilidad que hace un par de años era impensable, pero que se puede abrir campo fácilmente en el Congreso, gracias a que este ya se devuelve a los más pobres.

Nadie puede apostar que Colombia no va a volver a las manifestaciones de insatisfacción social previas a la pandemia. Pero tampoco se puede negar que el argumento sobre la lucha contra la pobreza y las desigualdades chocará contra la robustez de unos programas que han tenido impacto positivo.

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El coronavirus fortaleció los programas sociales y ahora 3 millones de personas más reciben ayudas del Estado.

El Gobierno tomó la delantera en la estrategia de aliviar las cargas para buena parte de la población. De paso, fortaleció la red de protección del país y abrió el campo para abordar reformas en materia de ingresos fiscales y asignación de recursos.

Esa es la nuez del debate sobre la redistribución del ingreso en Colombia. Un tema sensible que economistas como Thomas Piketty ponen en las primeras líneas de la política económica en el mundo. Esa es la realpolitik de la pandemia.