Los diez impactos del Plan Nacional de Desarrollo del Gobierno Petro en los entes territoriales

En medio de la avalancha de reformas que el Gobierno del presidente Gustavo Petro ha radicado en el Congreso de la República, varias de ellas bastante cuestionadas, como la reforma laboral y a la salud, o la reforma política que finalmente se hundió en el Legislativo, el equipo de investigadores del Laboratorio de Gobierno-GovLab de la Universidad de La Sabana, se dio a la tarea de resumir cuáles son esos diez impactos del Plan Nacional de Desarrollo (PND) en los entes territoriales.

En medio del debate político que suscita el contenido del articulado, hay varias modificaciones que de uno y otro modo van a afectar a los entes territoriales y que por lo tanto, requieren ser analizadas desde una perspectiva más amplia.

Basado en eso, el Laboratorio de Gobierno de la Universidad de La Sabana - GovLab, identificó aquellos artículos que por su contenido y alcance tienen un impacto territorial y serán relevantes en términos de política pública para los próximos cuatro años en la gestión pública de departamentos y municipios, en aspectos como el ordenamiento territorial, la política social, la infraestructura para la movilidad, la prestación de los servicios públicos, las finanzas públicas y la contratación estatal.

“Para este ejercicio se tuvieron en cuenta, además del documento radicado en el Congreso, las bases del PND, la exposición de motivos y el Plan Plurianual de Inversiones. Identificamos 42 artículos con incidencia en la gestión pública de departamentos y municipios, en aspectos relacionados con el ordenamiento territorial, la política social, la infraestructura para la movilidad, la prestación de los servicios públicos, las finanzas públicas y la contratación estatal”, señaló Ómar Oróstegui, director de Laboratorio de Gobierno – GovLab.

Entre los puntos más relevantes se destacan:

Actualización en las metodologías catastrales y ajustes de los procesos de estratificación

Ante el rezago en el avalúo catastral y los lentos resultados del catastro multipropósito de los últimos años, el actual Plan de Desarrollo incorpora en los artículos 30 y 36 varias apuestas para resolver este inconveniente, comenzando por hacer ajustes en la metodología y procedimientos a cargo del Instituto Geográfico Agustín Codazzi -IGAC. Dicha modificación entraría en vigor el primero de enero del próximo año. Razón por la cual será responsabilidad de los gestores catastrales ponerse al día y garantizar que la información recopilada sea interoperable con otros sistemas.

No obstante, para el GovLab de La Sabana, puede que el tiempo sea corto, en particular para los municipios con dinámicas territoriales complejas y débil capacidad técnica. Entre otras cosas, los alcaldes tendrán que adoptar y realizar ajustes a sus estratificaciones según las directrices que fije el Dane.

En este sentido, el articulado plantea hacer cambios en materia de estratificación, donde la entidad responsable de formular las metodologías será el Dane y no el DNP (artículo 251-252). Ajustes que requieren a su vez, un análisis que tenga en cuenta la capacidad técnica, presupuestal y misional por el cambio de competencias institucionales que se formula.

De acuerdo con el Laboratorio de Gobierno de la universidad, la posibilidad de hacer modificaciones al modelo de estratificación permitiría mejorar los instrumentos de focalización de subsidios y ayudas estatales, corrigiendo los errores comunes de inclusión y exclusión que tienden a presentarse. Ante esto, es importante fortalecer los procesos de socialización, concertación y acompañamiento a las entidades territoriales para mitigar el malestar por parte de algunos propietarios ante un eventual ajuste, como se ha observado en varios entes territoriales que han realizado ajustes recientemente.

Incorporación de nuevos mecanismos de clasificación de municipios por tipologías

El GobLab de La Sabana, contextualizó que hace 23 años, con la ley 617 de 2000 estableció una categorización para las entidades territoriales que sigue hoy vigente. Ahora bien, el documento del PND en el artículo 28, habla de crear unas nuevas tipologías orientadas al reconocimiento de capacidades y la focalización de políticas públicas y de asistencia técnica diferenciada por parte del Gobierno nacional.

Para cumplir con este objetivo, el DNP contará con 6 meses, después de promulgada la ley de plan para desarrollar la nueva metodología. Y aunque se menciona que no remplaza las categorías de la ley 617 en lo relacionado con la racionalización del gasto público, no está claro el alcance de esta nueva tipología en la práctica; hasta dónde se van a modificar las competencias de entidades del nivel nacional; y qué tipo de nuevas mediciones de desempeño se utilizarán como criterio para la focalización de asistencia técnica y asignación de recursos financieros, como se hace mención en las bases del plan.

Fortalecimiento de figuras de articulación para la gestión territorial

Dentro del plan y los documentos que lo acompañan, el GovLab especificó que hay un énfasis por los temas asociados al ordenamiento territorial y la planificación del territorio alrededor del agua y la justicia ambiental, incluyendo conceptos como la descentralización diferencial y gobernanza ambiental.

A su vez se incluyen nuevas figuras y se fortalecen otras. Tal es el caso de la creación del Sistema de Administración del Territorio (art. 40); los esquemas asociativos territoriales (art. 29); y los pactos territoriales (art. 226). Estos últimos son instrumentos de articulación para la concertación de inversiones estratégicas de alto impacto entre la nación y las entidades territoriales.

Sobre el particular, el Laboratorio de Gobierno, en cabeza de Omar Oróstegui, señaló que es necesario prestarle atención a los esquemas de gobernanza que se definan en cada figura y sus posibles impactos en la autonomía territorial.

Precisó además que mención aparte merecen las modificaciones que se plantean a la misión de descentralización (art. 224) donde se modifica la participación de los departamentos y el tiempo establecido para que las instituciones que hacen parte de la misión puedan presentar al Congreso iniciativas para ordenar y definir la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Razón por la cual, es importante explicar las razones que justifican dichos ajustes en el parágrafo 4 del artículo 10 de la Ley 1962 de 2019.

Mayores alternativas para la sostenibilidad de los sistemas de transporte público

Por otro lado, ante la crisis financiera de los sistemas de transporte público en muchas ciudades del país, el PND mantiene y amplía las alternativas para que los entes territoriales pueden garantizar la sostenibilidad de dichos sistemas (art. 138, 139, 143 y 145).

El GobLav explicó que se incentiva la implementación de instrumentos de captura de valor del suelo como contribución por valorización o plusvalía por obra pública; se les permitirá a los entes territoriales comprometer un porcentaje del recaudo del impuesto predial unificado o establecer una sobretasa sobre el impuesto predial; también se permitirá el establecimiento de precios públicos diferenciales por acceso a zonas; el cobro por parqueo en vía; hasta la posibilidad de destinar el 60% del recaudo de las multas de tránsito para financiar los sistemas de transporte.

En este sentido, se va a permitir la instalación de dispositivos tecnológicos al interior de los buses con el fin de realizar la detección de infractores que invadan los carriles preferenciales o exclusivos.

Por otro lado, en el artículo 141, se autoriza a la Policía Nacional para usar mejores tecnologías en la detección de infracciones y órdenes de comparendo por no contar con el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito -SOAT. Sobre el particular, se permitirá el apoyo de la Federación Colombiana de Municipios, en coordinación con cada entidad territorial.

A su vez, se aclara que el 50 % de las multas que se impongan en virtud de lo previsto en dicho artículo serán propiedad de la Nación. Estos dos últimos puntos merecen una reflexión con más detalle para determinar sus alcances e implicaciones para los entes territoriales.

Finalmente, en aras de garantizar la sostenibilidad financiera de los sistemas, el plan menciona en el artículo 145 la posibilidad de hacer modificaciones a los contratos de concesión y operación a los que haya lugar.

De igual modo, se obliga a los operadores de transporte y empresas de recaudo cofinanciados por la nación, a presentar cada año la estructura de costos de la operación a los entes gestores. En ambos casos, es necesario evaluar las implicaciones de dicho artículo frente al marco normativo actual de contratación y si estas modificaciones pueden generar una afectación a las expectativas legítimas establecidas en los contratos entre las partes, firmados con anterioridad a la presente ley.

Actualización de las reglas para la cofinanciación de sistemas de transporte

La participación de la nación en la financiación de la infraestructura de movilidad es fundamental para que los entes territoriales puedan desarrollar grandes proyectos, que por su magnitud sería difícil que los pudieran financiar de manera independiente.

El Laboratorio de Gobierno de la Universidad de la Sabana detalló que el Plan Nacional de Desarrollo mantiene el interés de la nación en apoyar este tipo de infraestructura, pero aclara que los aportes en especie que realice la entidad territorial no podrán superar el 30 % del total pactado. A su vez, los obliga a que en un periodo de seis meses siguientes a la terminación de la ejecución del convenio, la entidad territorial debe garantizar la entrada en operación del 100 % de las rutas del respectivo sistema de transporte público de pasajeros. En el caso de que no lo haga, deberá reintegrar el 40 % de los recursos de cofinanciación aportados por la Nación.

Además de lo anterior, se establece que en los nuevos proyectos o sistemas se deberá incluir la obligación a cargo de las entidades territoriales de actualizar los catastros de las zonas de influencia del proyecto, en áreas de garantizar un equilibrio entre el avalúo catastral con el comercial; de igual manera, los entes territoriales tendrán que implementar instrumentos de captura de valor del suelo como contribución por valorización o plusvalía por obra pública.

Por otro lado, llama la atención del GovLab que, en el mismo plan, en el artículo 232, se mencione que hasta el 15 % de los recursos percibidos por concepto de la contraprestación por la utilización de la infraestructura férrea y fluvial tendrán que destinarse a la Agencia Nacional de Infraestructura -ANI. En el caso de los aeropuertos y puertos será del 5 %. Esto puede tener un impacto en la estructuración financiera y operación de varios proyectos, como puede ser el caso de los Regiotram de occidente y el norte de Bogotá.

Cambios en la arquitectura institucional para la focalización de transferencias y subsidios

Una de las grandes apuestas del PND es mejorar los criterios para la focalización de transferencias y subsidios, en este sentido, se creará un sistema de transferencias (art. 51) y se establecerá un solo programa (Renta Ciudadana) que armonice las transferencias monetarias tanto condicionadas como no condicionadas (art. 52). El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social -DPS, tendrá lo que resta del 2023 para definir, reglamentar, e implementar la armonización de los programas de transferencias vigentes.

Ajustes en los modelos de subsidios en servicios públicos

Los ajustes en subsidios también se establecen para la prestación de servicios públicos en donde como se menciona en el artículo 220, se implementarán medidas que permitan el cruce entre la estratificación y la información socioeconómica de los usuarios de menores ingresos como parámetro de focalización del subsidio, es decir, según la capacidad de pago de las personas.

En este caso, de acuerdo con la Universidad de La Sabana, el gobierno establecerá una metodología que incluya además criterios asociados a la tipología de los municipios. Una iniciativa que requerirá ser estudiada con mayor detalle en virtud de sus efectos financieros en los presupuestos municipales y en las empresas prestadoras de servicios públicos de energía eléctrica, gas combustible, acueducto, alcantarillado.

El GovLab subrayó que en cualquier escenario, es importante considerar también su impacto en el esquema de subsidios cruzados y si eso implica un aumento en las tarifas para estratos 5 y 6; y en qué medida la nueva metodología establecerá un subsidio que no solo estará asociado al inmueble sino también a las características socioeconómicas de la persona que lo habita.

Reestructuración en los modelos residuos sólidos, economía circular y eficiencia energética

Por otra parte, el Laboratorio de Gobierno de la Universidad de La Sabana, afirmó que el componente ambiental y de sostenibilidad es relevante en el plan según se evidencia en varios artículos, entre los cuales se destacan aquellos asociados a la gestión de riesgo (art. 182), la creación Consejo Nacional de lucha contra la deforestación (art. 9), la creación del programa basura cero (art. 182), y la obligatoriedad de realizar auditorías energéticas a instalaciones públicas (art. 30).

En el caso del programa Basura Cero, los entes territoriales tendrán que hacer ajustes a sus esquemas de disposición y aprovechamiento de los residuos sólidos, eso implica eliminar los botaderos a cielo abierto y la transformarán hacia esquemas de enterramiento en parques tecnológicos y ambientales de valorización de residuos. También deberán fortalecer su política pública de aprovechamiento y gestión integral de los residuos producidos; todo bajo un enfoque de economía circular, que garantice a su vez, la incorporación de la población recicladora y sus organizaciones. Un tema que tiene relevancia en relación con su participación en el modelo de aseo de los entes territoriales.

El GovLab destacó que en el documento de bases de plan se hace mención a que el gobierno presentará la Ley de Gestión Integral de Residuos con enfoque de economía circular; y por otra parte, formulará la Política Nacional de Producción y Consumo Responsable para desarrollar el modelo de economía circular.

Arreglos al Marco fiscal de mediano plazo para entidades territoriales

El plan hace algunas modificaciones a la ley 819 de 2003, en lo que tiene relación con el Marco Fiscal de Mediano Plazo que deben presentar los gobernadores o alcaldes a la respectiva Asamblea o Concejo (art. 262). Este deberá incluir un análisis de la situación financiera de las entidades del sector descentralizado, teniendo en cuenta el pasivo de las entidades descentralizadas y su impacto en los indicadores de las normas de responsabilidad fiscal territorial; a su vez debe fijar acciones para mitigar los riesgos y mantener el equilibrio financiero de dichas entidades, incluyendo una descripción de las estrategias e instrumentos para garantizar su cumplimiento.

En este sentido, se insta a los concejos municipales y asambleas departamentales que al aprobar el presupuesto y el plan de inversiones del plan de desarrollo se aseguren que el contenido sea consistente con el Marco Fiscal de Mediano Plazo de la entidad territorial.

Para verificar que esto se cumpla, se les otorga a las contralorías respectivas la función de control en el marco de sus auditorias regulares.

Ajustes en los esquemas de contratación con Asociaciones Publico Populares

Aunque el plan incorpora varios artículos vinculados con la contratación estatal como por ejemplo el fortalecimiento al sistema electrónico para la contratación pública (art. 81) y ajustes al papel que desempeñan las Cámaras de Comercio frente al Registro Único de Proponentes -RUP, y la administración de servicios públicos delegados, resulta preponderante el contenido del artículo 82 en relación con la participación en las compras públicas de las Asociaciones Público-Populares, entendidas como unidades de la economía popular, organismos de acción comunal, social o comunitaria u otras formas de organización social, grupos y comunidades étnicas.

Las Entidades Públicas podrán contratar de manera directa con este tipo de asociaciones, incluyendo los programas o políticas sociales, “el desarrollo y mejoramiento de proyectos de infraestructura social, vivienda rural, vías terciarias y caminos vecinales, cultura, infraestructura productiva local, proyectos de eficiencia energética, producción de alimentos, suministro de bienes y servicios, gestión comunitaria del agua, saneamiento básico y fortalecimiento ambiental y comunitario”.

Estas asociaciones no tendrán que estar inscritas en el Registro Único de Proponentes -RUP. Por su parte, la entidad contratante apoyará y acompañará el trámite de la facturación electrónica, así como los trámites de la expedición, seguimiento y control en caso de exigir registros y certificados fitosanitarios.

En virtud de lo anterior, el esquema o modalidad de contratación será definido por el gobierno nacional en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación, con el apoyo técnico de la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente, esta última también podrá realizar procesos de contratación con este tipo de asociaciones público-populares.

Sobre el particular, el Laboratorio de Gobierno de La Sabana, puntualizó que es necesario definir el alcance de este nuevo esquema y analizar las implicaciones en relación con el actual marco legal y normativo, y los procesos de transparencia, idoneidad y experiencia establecidos para contratar con el Estado y los entes territoriales.