Reforma pensional: lecciones desde América Latina

A diferencia de lo sucedido hace 25 años cuando se reformó el sistema pensional colombiano, hoy el debate se centra en la impostergable necesidad de lograr un sistema integral de protección económica para la vejez. Un inmenso reto para garantizar a todos los colombianos una vida digna al final de su etapa productiva. Los indicadores de protección anuncian una bomba social de grandes dimensiones que cubre desde el sector rural, pasando por las mujeres, los trabajadores informales, hasta llegar a los adultos mayores (…).

En julio de 2018 el seminario internacional ‘Alternativas de reforma pensional en Colombia’, organizado por el Banco de la República y la Fundación CiSoe con apoyo de OIT, reunió autores de posiciones encontradas para defender sus planteamientos, cuestionar los opuestos y autoevaluarse dentro del contexto latinoamericano. Este libro es el resultado de un gran trabajo en equipo donde académicos, el sector privado, los trabajadores, el Estado, la OIT y expertos latinoamericanos se unieron en un esfuerzo para abrir a los colombianos una puerta de conocimiento sobre el complejo tema de la reforma pensional (…).

Todos los autores coincidieron en que Colombia no puede posponer una de las reformas más trascendentales que tiene por delante y debe encontrar la forma de garantizar la verdadera protección de la vejez de su población. (…) Hoy el 68 por ciento de los colombianos que trabaja no puede construir una pensión y el 65 por ciento de adultos mayores no tiene ingresos mínimos que garanticen una vejez digna.

Para ellos, la solución parte de entender la baja cobertura pensional en Colombia. Una moneda con dos caras muy bien definidas. Juan José Echavarría y Jorge Hernán Toro explican que la cobertura activa debe aumentar la proporción de la población en edad de trabajar que pueda construir una pensión, 49,5 por ciento en 2017, y crecer la cobertura pasiva de manera que atienda a esa población de adultos mayores, cada vez más cerca de la indigencia, 36 por ciento en ese año. Por lo tanto, una reforma pensional no debe limitarse solo a resolver problemas de los dos regímenes vigentes, sino que tiene que enfocarse simultáneamente en desarrollar sistemas no contributivos de protección a la vejez. Esa es la tendencia latinoamericana que reconoce las limitaciones de los sistemas contributivos y la necesidad de que esquemas no contributivos los complementen.

López dirige el Centro Internacional de Pensamiento Social y Económico (CiSoe).

Este libro saca el debate del ámbito nacional y ubica la situación colombiana en la región. (…) Con respecto al régimen contributivo vs. el no contributivo, hay consenso entre los autores: un sistema pensional necesita de ambos. La polémica se genera en Colombia al reconocer la gran diferencia en el rezago entre uno y otro, porque el atraso del último es de inmensas dimensiones. Es en este punto donde surgen distancias entre los análisis académicos, las distintas propuestas y las decisiones del Estado (…).

Los autores colombianos coinciden en que dos regímenes contributivos que compiten entre sí no resuelven los problemas de cobertura, suficiencia y sostenibilidad de un sistema pensional. Se refieren al Régimen de Prima Media (RPM) y al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS). Tres de las cuatro propuestas incluidas en el libro –Villar y Forero, Clavijo et al., Orgulloso y Vásquez– plantean un sistema multipilar, aunque con diferencias en su concepción. La otra de Santiago Montenegro refuerza el sistema de ahorro individual con la participación del sector público. La coincidencia es total sobre el régimen no contributivo: fortalecer Colombia Mayor y el programa de Beneficios Económicos Periódicos (BEPS) como mecanismos para proveer ingresos inferiores a la pensión mínima para sectores de bajos recursos.

En el ojo del huracán está Colpensiones, administrador y defensor del RPM. Adriana Guzmán presenta una sólida defensa no solo del régimen, sino de la institución ante las propuestas de eliminar el RPM, de reducir su papel o de transformar su rol a pilar del régimen no contributivo limitándola solo al manejo de Colombia Mayor y BEPS.

Dos autores abordan temas puntuales que no son parte del debate actual, pero que deberían serlo: Farné y Nieto señalan el desbalance del debate que enfoca las críticas solo en el RPM, olvidando que el RAIS también requiere ajustes; y Cecilia López muestra que no se pueden ignorar aspectos críticos del déficit pensional actual, sus componentes, los regímenes especiales y el impacto fiscal de una verdadera reforma pensional que pone a los colombianos primero.

Sobre el tema fiscal del Sistema General de Pensiones hay más coincidencias. Se reconocen la necesidad de preservar la sostenibilidad fiscal del sistema y la urgencia de atender la desprotección de la población en su vejez. Pero no siempre se dimensiona la profundidad de la disyuntiva entre la estabilidad fiscal y los derechos de los colombianos. Resolver simultáneamente estos dos objetivos continúa siendo parte de la gran paradoja de las pensiones en Colombia y en América Latina.

Las contribuciones de los autores extranjeros se convierten en una luz para distinguir los aciertos de otras experiencias y evitar las fallas que han llevado a nuevas reformas pensionales en muy corto tiempo. La trayectoria chilena, pionera y extensa, es un buen punto de partida. Chile ha reformado su sistema pensional en dos ocasiones (1981 y 2008), después de un nuevo intento en 2017 que se quedó en proyecto de ley, hoy se prepara para una tercera reforma pensional. Andras Uthoff señala los errores que Chile cometió en su proceso de 38 años por reformar su sistema de protección social. Cada paso hacia la siguiente reforma se dio porque el costo para los chilenos era evidente. La reforma del 81 ignoró la informalidad en el mercado de trabajo y la intermitencia del empleo asalariado. La de 2008 resultó en bajas prestaciones que reflejaron un serio problema de suficiencia. El debate de 2017 y el actual desde noviembre de 2018 se centran en cómo lograr la suficiencia del sistema. Por su parte, Augusto Iglesias define los desafíos que enfrenta el diseño de una reforma pensional que la población acepte, un nuevo componente indispensable del que poco se habla (…).

Ana Sojo introduce la situación general latinoamericana, y presenta un menú de reformas pensionales de los últimos años. Sus observaciones son invaluables para Colombia porque muestran claras tendencias hacia reformas paramétricas –ya implementadas en muchos países de la región–, cómo se comienzan a tomar medidas para reducir las desigualdades de acceso a pensión entre hombres y mujeres, y cuáles son esas estrategias que ameritan una visión más crítica antes de implementarse.

Pablo Casalí retoma principios fundamentales de la OIT, cobertura, suficiencia, y sostenibilidad. Introduce el concepto de gobernanza porque “una buena gobernanza y una adecuada gestión pueden neutralizar un diseño defectuoso, pero un buen diseño sin una gestión y gobernanza apropiadas no asegurarían una seguridad social adecuada y sostenible”. El mensaje más importante de la OIT para Colombia es que no existe un modelo único de seguridad social o pensiones que pueda replicarse en todos los casos. Cada sociedad debe elegir cuál es la mejor forma de garantizar la protección del ingreso de su población al finalizar su vida productiva.

Al final del valioso recorrido por el libro, es claro que una de las diferencias más significativas que existen entre el debate que se dio hace 25 años y el de hoy es que el gran tema detrás de las nuevas concepciones sobre los sistemas de protección social en pensiones es el bienestar de la población (…).

Si bien la cobertura de los adultos mayores ha capturado justificadamente la mayor atención, hay otros grupos prioritarios: las mujeres, que han crecido en términos de cobertura en los regímenes contributivos dada su mayor inserción en los mercados de trabajo, pero que mantienen su rezago con respecto a los hombres. La población rural, 30 por ciento de Colombia, es uno de los grupos más olvidados, más desprotegidos del país y menos abordado en las distintas propuestas. Los jóvenes, el grupo más ignorado, pero que empieza a luchar por construir una pensión, muchas veces en la informalidad, se va a enfrentar a sistemas pensionales mucho menos generosos y debe ser incluido en la nueva reforma pensional colombiana. Además, los graves problemas del mercado laboral que los alejan aún más de una vejez digna deben ser prioridad (…).